IV SA/Gl 170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. odmówił U.K. przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie kwestionuje opieki strony nad niepełnosprawnym bratem, jednakże nie zostały spełnione zawarte w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, których łączne spełnienie wymagane jest do nabycia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie matka strony nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności co stanowi okoliczność uniemożliwiającą uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji U.K. złożyła odwołanie podnosząc, iż brat jest osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki. Od [...] r. nie podejmuje się pracy w związku z opieką nad bratem. Nigdy nie korzystała z żadnych zasiłków ani świadczeń. Wskazuje, iż jej matka ma lat [...] i jej stan zdrowia nie pozwala na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem. Wskazuje na orzecznictwa sądowe oraz Europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 i la ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawę materialno-prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 28. listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), która określiła warunki przyznawania wnioskowanego przez stronę świadczenia rodzinnego. Zgodnie z przepisem art. 17 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1 a). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. Ib). Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15. listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) wskazał, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25. lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 788), który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym - jak podkreślał Trybunał - kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc państwa przeznaczoną dla osób. które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż art. 17 ust. 1 a powoływanej ustawy jasno określa kiedy dla osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wymaga to spełnienie wszystkich wymienionych w nim przesłanek. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w ust. 1 a pkt. 1 ustawy, bowiem matka osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast brak spełnienia chociażby jednej w ustawowych przesłanek uniemożliwia otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przywołanym wyżej art. 17 powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca U.K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - przez błędną jego wykładnię, a to niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 Kodeksu cywilnego, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności. W uzasadnieniu powtórzyła i rozszerzyła argumentację przytoczoną już w treści odwołania. Podkreśliła, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że przepisy art. 17 ust. 1 ustawy świadczeniowej należy rozumieć przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości w taki sposób, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, to jest będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie (wyrok z dnia 10 luty 2011 r., sygn. akt. I OSK 1873/10, LEX nr 990201). "Granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych" (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 722/09 i OSK 723/09). Skarżąca podkreśliła, że wykładnia językowa nie posiada absolutnego charakteru i nie można poprzestać na jej zastosowaniu, gdy otrzymanego wyniku nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym - wówczas zachodzi konieczność posiłkowania się wykładnią funkcjonalną i celowościową. Literalne brzmienie kwestionowanego zapisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma charakteru bezwzględnego, zatem wbrew stanowisku SKO nie jest okolicznością uniemożliwiającą uzyskanie wnioskowanego świadczenia i przy odwołaniu się do zapisów konstytucyjnych nie jest wcale literalnie wiążące. W opinii skarżącej, analizując zebrany w sprawie materiał i ustalone na jego podstawie okoliczności prawne, należy uznać, że SKO w B. wydało błędną decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r.,poz. 114), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wspomniany przepis w ust.1a stanowi, ze osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie zasadniczą przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na brata był fakt, ze jej (już obecnie – [...] letnia) matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przeto też, istota sporu sprowadza się zatem do wykładni wyżej przywołanych przepisów. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżąca ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, pomimo tego, że żyje jej (i brata) matka, nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym miejscu godzi się zauważyć, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda (jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas, gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s.56). Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane są próby przełamania tradycyjnej koncepcji posługiwania się wyłącznie bezpośrednim rozumieniem tekstu prawnego, przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać metody wykładni inne niż tylko wykładnia językowa danego tekstu (zob. M. Zirk-Sadowski, System prawa administracyjnego, t.4, s.143-144). Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu, gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem (zob. L.Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 202, s.18, komentarz). W związku z tym pomimo istniejącego stanowiska przyznającego pierwszeństwo językowej wykładni, w orzecznictwie w ostatnim czasie zaczyna przeważać pogląd o konieczności stosowania również innych dyrektyw interpretacyjnych w związku z niezadawalającymi wynikami ograniczania się wyłącznie do dyrektyw językowych. W każdym bądź razie " w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie i pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być wyartykułowany zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Wprawdzie, w niniejszej sprawie, osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad M.W. jest jej matka, jednakże zdaniem Sądu, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć rodzeństwa osoby wymagającej stałej opieki (w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności), jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że opieki takiej nie może sprawować żyjący rodzic tej osoby. W opinii Sądu, fakt, iż jedynie to, że żyje rodzic osoby wymagającej opieki, nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy rodzic tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, nie zdolna do wykonywania opieki nad inną osobą. Chodzi generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci (w sprawie niniejszej siostry), jeśli rodzic nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Uprawnienie dziecka (w niniejszej sprawie siostry) do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć – zdaniem Sądu – od tego, czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych rodzic osoby niepełnosprawnej jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie rodzeństwa (w niniejszej sprawie siostry) świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło, by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie można zatem z góry założyć, że tylko niepełnosprawny - w stopniu znacznym - rodzic, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad dzieckiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji, można bowiem wykazać w postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić jaka jest sytuacja zdrowotna matki skarżącej, przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu zbadania czy rodzina faktycznie razem zamieszkuje, czy stan zdrowia matki pozwala jej na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad chorym synem (bratem skarżącej). Odmowa zatem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art.17 ust.1 pkt 4 omawianej ustawy z tego powodu, że rodzic osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprowadzać się wyłącznie do językowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 7 k.p.a. zawierającym zasadę prawdy obiektywnej, organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne winny ocenić czy rodzic osoby wymagającej opieki, który mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – może z uwagi na wiek i stan zdrowia taką opiekę sprawować. Omawiana ustawa nie zawiera w sobie definicji prawnej - osoby, która może być opiekunem. Nie mniej jednak oczywistym jest, że musi to być osoba która będzie w stanie faktycznie wykonywać obowiązki opiekuna. Innymi słowy, nie może zostać opiekunem ten, w stosunku do kogo zachodzi prawdopodobieństwo, że nie wywiąże się należycie z obowiązków opiekuna. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, gdyby okazało się, że realną i efektywną opiekę nad M.W. może sprawować jedynie jego siostra (art. 17 ust. 51 pkt 4 ustawy), należy interpretować przepisy w sposób umożliwiający ich zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. Dlatego też, w tej konkretnej sprawie, jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mogłaby zapewnić matka, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć siostry M.W. – nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdza, że brak w postępowaniu administracyjnym dostatecznych ustaleń skutkuje tym, iż organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że organy administracji, winny wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają państwo od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) spoczywa nie tylko na sądach, lecz także na organach administracji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią powyższe. Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.