II OSK 2392/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. i E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2421/15 w sprawie ze skargi R. N. i E. N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2421/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. i E. N. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] października 2009 r. ustalającej linię prawego i lewego brzegu rzeki K. położonej na projektowanych działkach o nr ew. [...] obrębu B. G. gm. K. zgodnie z przebiegiem linii brzegowej rzeki K. naniesionym na mapę sytuacyjną pn. "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową rzeki K. od gruntów przyległych" sporządzoną przez uprawnionego geodetę A. M.. Wnioskiem z dnia 1 września 2014 r. E. i R. małż. N. wystąpili do Dyrektora RZGW w G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W treści wniosku wskazano, że Starosta G. w wydanej decyzji dopuścił się rażącego naruszenia art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne, gdyż linia brzegu została źle wyznaczona, albowiem Prawo wodne, wskazując metody ustalania linii brzegu nie dopuszcza możliwości zastosowania odstępstwa w jej przebiegu poprzez ustalenie innego, choćby tylko odbiegającego o ok. 0,5 m. Skutkiem nieprawidłowo wyznaczonej linii brzegu jest naruszenie prawa własności wnioskodawców oraz spowodowanie szkody w ich mieniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor RZGW w G. powołał się na przeprowadzone w sprawie oględziny, które doprowadziły do stwierdzenia, że na całej długości rzeki K. biegnie ona w naturalnym zagłębieniu terenu, a wzdłuż koryta rosną wieloletnie drzewa. Na całej jej długości można stwierdzić, że linię brzegu stanowi wyraźna krawędź – górna krawędź skarpy koryta rzeki K. Ustawa prawo wodne nie definiuje pojęcia "krawędzi brzegu", dlatego też nie można uznać, że przyjęta przez uprawnionego geodetę metoda wyznaczenia linii brzegu rzeki K. (do 0,5 m od załamania górnej skarpy) stanowi rażące naruszenie prawa. Organ powołał się także na orzeczenie Sądu Rejonowego G., który wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo małż. N. przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę. W uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że wydzielony pas nie naruszył w istotny sposób areałów przyległych pól uprawnych. Sąd nie podważył poprawności dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji Starosty G. W odwołaniu od powyższej decyzji małż. N. podnieśli, że zgodnie z art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne linię brzegu dla cieków naturalnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przyjęto linie rozgraniczającą rzekę K. z gruntami stron w odległości 0,5 m od załamania górnej skarpy rzeki, co oznaczało pozbawienie ich zadrzewionego gruntu o powierzchni 12 arów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, że linia brzegu rzeki K. została ustalona w oparciu o projekt rozgraniczenia sporządzony przez uprawnionego geodetę pt. "Projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową rzeki K. od gruntów przyległych" oraz operat techniczny. Dokumenty te zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki geodezyjnej oraz zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. rozporządzeniem MSWiA z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30 poz. 297), wprowadzające na obszarze kraju jednolite standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, w tym instrukcję techniczną "G-4 pomiary sytuacyjne i wysokościowe". W tym kontekście organ odwoławczy w swojej argumentacji przywołał stwierdzenia biegłego sądowego, który w postępowaniu przed sądem powszechnym ocenił, że wydzielony pas nie naruszył w sposób istotny areałów przyległych pól uprawnych, co oznaczało, iż albo wcale nie naruszył albo naruszył w sposób nie dający się stwierdzić. Ponadto zdaniem biegłego dobrze, iż przyjęto zasadę 0,5 m od załamania góry skarpy rzeki, ponieważ pomiar geodezyjny nie jest pomiarem ciągłym, a pomiarem punktowym i żeby dokonać pomiarów trzeba się odsunąć od pewnego punktu, co jest zasadą czysto techniczną. Skargę na tę decyzję wnieśli E. N. i R. N., podnosząc zarzuty naruszenia art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust.1 ustawy Prawo wodne i przytaczając argumentację podnoszoną w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy zachodzą przesłanki z art. 156 K.p.a. Postępowanie to jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego w tego rodzaju postępowaniu nie można korygować nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy podważaniu stanu faktycznego ustalonego w kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżących zarzuty wskazują na naruszenie przepisów postępowania w zakresie należytego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. W istocie skarżący domagają się, aby organ a następnie Sąd dokonał weryfikacji prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego pod kątem istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Sąd wskazał, że - wbrew temu co zostało podniesione w skardze - postępowanie w przedmiocie ustalenia linii prawego i lewego brzegu rzeki K. zostało przez Starostę G. przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podstawę ustalenia linii brzegowej stanowił projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów nie zajętych przez wody. Linia brzegowa ustalona została w oparciu o przedłożoną przez wnioskującego wszczęcie postępowania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] mapę sytuacyjną oraz "Operat techniczny pomiaru uzupełniającego (podział działek) w postępowaniu rozgraniczeniowym i administracyjnym sporządzonym dla wydzielenia rzeki K. z działek [...] wykonany przez uprawnionego geodetę. Ponadto w toku przedmiotowego postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji przez Starostę G. z dn.[...].10.2009 r., przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron. Geodeta sporządzający projekt linii brzegu wskazał punkty graniczne, a do protokołu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń (w tym również ze strony skarżących) co do przebiegu projektowanej linii brzegu rzeki K. na odcinku objętym wnioskiem. Starosta wskazał, że głównym kryterium ustalenia linii brzegu była krawędź brzegu. Zgodzić należy się z twierdzeniami organów, że zestawienie kontrolowanej decyzji Starosty G. z treścią przepisów, na podstawie których została ona wydana, nie ujawnia sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a tymi przepisami, w szczególności art.15 ust.1 ustawy Prawo wodne. W dacie wydania ww. decyzji art. 15 ust.1 cyt. ustawy stanowił, że linię dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się wg. średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Jak wskazano w decyzji Starosty G. głównym kryterium ustalenia linii brzegu rzeki K. była krawędź brzegu, natomiast przyjęta przez uprawnionego geodetę metoda wyznaczenia tej linii do 0,5 m od załamania górnej krawędzi skarpy jest zgodna z dopuszczonymi standardami technicznymi wykonywania prac geodezyjnych. Reasumując, Sąd podzielił twierdzenia organów, że kontrolowana decyzja Starosty G. nie zawiera wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. N. i R. N., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 Prawa wodnego, b) art. 141 § 4 w/w ustawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek braku uznania naruszenia prawa materialnego przez organ i prawidłowości dokonania przez tenże organ wykładni art. 15 ust 1 Prawa wodnego; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis nie znajduje zastosowania oraz poprzez uznanie, iż decyzja Starosty G. z dnia [...].10.2009 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2012r poz.145 ze zm.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "krawędź brzegu", jako linii brzegu stanowiącej linię rozgraniczającą rzekę od krawędzi brzegu tej rzeki. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz solidarnie, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, iż nie polemizują z ustalonym stanem faktycznym, ani też nie zarzucają organowi wadliwego przeprowadzenia postępowania. Istota zarzutu skarżących sprowadza się do dokonania przez Sąd (a wcześniej przez organ) błędnej wykładni art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W toku postępowania zakończonego decyzją Starosty G. przyjęto linię rozgraniczającą rzekę K. z gruntami skarżących w odległości 0,5 m od załamania górnej skarpy rzeki, co oznaczało pozbawienie ich zadrzewionego gruntu o powierzchni ok. 12 arów. Okoliczność ta w tym postępowaniu okazała się bezsporna. Błędna interpretacji art. 15 Prawa wodnego, dokonana przez organy i Sąd I instancji, pozostająca w sprzeczności z interpretacją tego przepisu przyjętą w orzecznictwie sądowym i nauce prawa, sprawiła, iż doszło do rażącego naruszenia prawa sprowadzającego się do uznania za dopuszczalne przyjęcie linii rozgraniczającej rzekę K. w odległości 0,5 m od krawędzi brzegu tej rzeki, naruszając w ten sposób prawo własności strony i powodując wyrządzenie jej znacznej szkody. Na zasadność prezentowanego wyżej poglądu nie może mieć wpływu odwołanie się do standardów technicznych stosowanych w geodezji, stosowanych na podstawie instrukcji technicznej wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.03.1999 r w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Po pierwsze dlatego, iż akceptacja możliwości dopuszczenia jakiegokolwiek "odchylenia" w ustalaniu linii brzegu poprzez odwołanie się do "standardów" kreowanych przez akt rangi instrukcji w istocie sprowadzałoby się do dowolności w zakresie określaniu przesłanki ustawowej przez instrukcję, co jest niedopuszczalne. Po drugie zaś, cytowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji instrukcja warunkuje możliwość dokonania pomiaru z dokładnością 0,50 m od tego czy dokładność identyfikacji jest nie mniejsza niż 0,50 m, czego w tej sprawie nie wykazano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa i utrwalonych poglądów doktryny, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki spowodowane tą decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie skarżący twierdzą, że decyzja Starosty G. z dnia [...] października 2009 r. rażąco narusza art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., gdyż linia brzegu rzeki K. została ustalona niezgodnie z pierwszym kryterium określonym w tym przepisie. Stanowi on, iż linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Bezspornym jest, że w stanie faktycznym tej sprawy linia brzegu rzeki była ustalana według kryterium krawędzi brzegu, a zatem zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w tej sprawie. Natomiast dokonane przez geodetę wytyczenie przebiegu tej linii w terenie jest elementem stanu faktycznego sprawy, a zatem nie może być kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Przebieg linii brzegu rzeki K. został wyznaczony przez uprawnionego geodetę zgodnie z dopuszczonymi prawnie standardami technicznymi wykonywania prac geodezyjnych. W postępowaniu zwykłym skarżący nie kwestionowali ustalonego przez geodetę przebiegu tej linii, nie wnosili zastrzeżeń do naniesionego na mapę sytuacyjną "Projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych śródlądową wodą powierzchniową rzeki K. od gruntów przyległych" stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] października 2009 r. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 września 2009 r. geodeta okazał przebieg w terenie projektowanej linii brzegu, a R. N. nie wnosił zastrzeżeń co do tego przebiegu. Nie można więc uznać, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nieuzasadnionym. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawy poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. Sąd szczegółowo przedstawił stan sprawy i odniósł się do zarzutów skargi, jak również wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.