II OSK 816/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2419/15 w sprawie ze skargi O. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako "GDOŚ") z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] września 2014 r. Wójt Gminy Świętajno wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej również "RDOŚ") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków stanicy obsługującej turystykę wodną (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów na działce nr [...], obr. K., gm. S. Postanowieniem z [...] września 2014 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia ww. projektu. Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest w całości w strefie stumetrowej od linii brzegu jeziora Z., gdzie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 20, poz. 506; dalej: rozporządzenie), obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W zażaleniu skarżący zarzucił dokonanie nieprawidłowej interpretacji treści projektu decyzji w zakresie dwóch pomostów, wskazując, że realizacja pomostów o długości całkowitej do 25 m, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nie wymaga pozwolenia na budowę. Nadto zarzucił, że postanowienie RDOŚ zawiera sprzeczności wewnętrzne i jest niespójne. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. GDOŚ utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu wskazał, że całość działki, dla której są ustalane warunki zabudowy, przylegając do brzegów jeziora Z., położona jest w całości w 100 metrowej strefie od jego brzegów. Z tego względu punktem spornym jest zastosowanie w zaskarżonym uzgodnieniu zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, przy uznaniu, że planowana inwestycja nie mieści się w wyjątku od ww. zakazu dotyczącym obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. GDOŚ dokonał wykładni pojęcia "obiekt budowlany służący turystyce wodnej" odwołując się do znaczenia słów tworzących to pojęcie w języku naturalnym. Zdaniem organu II instancji, słusznym jest twierdzenie RDOŚ, że gdyby ustawodawcy chodziło o możliwość lokalizacji w strefie 100 metrowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych każdego rodzaju bazy turystycznej (niezależnie od jej funkcji i cech), to w wyjątku od zakazu § 3 pkt 7 rozporządzenia zawarłby ogólną zasadę odstępstwa, bez precyzowania jakiej turystyki ono dotyczy. Skarżący wniósł skargę na to postanowienie, zarzucając błędną interpretację przepisów rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r.; niezgodne z prawem rozpatrywanie przez organy obu instancji kwestii podlegających uzgodnieniu w zakresie zarówno rozwiązań technicznych, jak i długości pomostów; błędne ustalenie, że inwestor planuje przekształcenie linii brzegowej jeziora Z., strefy litoralu, usunięcia szuwarów trzciny pospolitej, zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, a także nierozpatrzenie wpływu planowanej inwestycji na obszar natura 2000. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia, celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Dla zapewnienia skuteczności realizacji ww. celów zostały wprowadzone w § 3 rozporządzenia określone zakazy. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczącej błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że zakres planowej inwestycji, tj. funkcja, jakiej ma służyć, wykracza poza ramy wyznaczone dla obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Zapewnienie "określonego poziomu bazy noclegowej oraz charakteru przystani", na co powołuje się skarżący, nie może uzasadniać konieczności lokalizacji w pasie 50-60 m od brzegów jeziora Z. usług uzupełniających turystykę wodną. Sąd przyznał rację organowi, że wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą. Obiekty służące czasowemu zakwaterowaniu i zamieszkiwaniu przez turystów, jak kampingi, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, pensjonaty, to inne obiekty niż związane z turystycznym wykorzystaniem zasobów wodnych, pomimo tego, że powszechnie obydwie kategorie obiektów utożsamiane są z turystyką i wypoczynkiem. Placówki czy lokale gastronomiczne - kawiarnie, restauracje itp., nie stanowią obiektów "służących turystyce wodnej". Rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obowiązującymi na terenie parku krajobrazowego. Zakazy chronią prewencyjnie zasoby przyrody parku krajobrazowego jako część środowiska. Z uwagi na trudność ze zdefiniowaniem pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" Sąd wskazał, że pojęcie to wykładać należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, którym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji tę część przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować ściśle, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. Za prawidłową Sąd uznał metodę przyjętą przez organ II instancji, który dokonał szczegółowej oceny obiektu pod kątem jego powiązania z turystyką wodną. Zdaniem Sądu, projektowane budynki pensjonatu, część restauracyjna (catering), hangar nie mieszczą się w wyjątku określonym w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Sąd uznał za niezasadny zarzut rozpatrzenia niezgodnie z prawem kwestii stanowiących zagadnienia podlegające postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, tj. możliwości realizacji pomostów. W ocenie Sądu, nie można w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określić, czy realizacja pomostów nie doprowadzi do naruszenia jednego z zakazów ww. rozporządzenia, w szczególności zlikwidowania i zniszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3), zmiany stosunków wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 6). Według Sądu, przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem zbadania powyższego, nie miałoby wpływu na wynik postępowania, skoro projekt decyzji nie może zostać uzgodniony jako niezgodny z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 Sąd podał, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie przesądził i nie dokonał żadnych stwierdzeń co do negatywnego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w związku z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.; dalej: u.o.p.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł O. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 9 grudnia 2015 r. zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż w zakres pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie wchodzą obiekty w postaci stanicy (pensjonat z hangarem na łodzie wraz z częścią restauracyjną) oraz pomostów służące turystyce wodnej o parametrach określonych we wniosku skarżącego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że do desygnatów terminu "obiekty służące turystyce wodnej" można zaliczyć również obiekty infrastruktury turystycznej, przeznaczone np. na przygotowanie albo spożycie posiłku, nocleg, skorzystanie z urządzeń sanitarnych, pomocy medycznej itp.; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), o ile Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obiekty objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie spełniają definicji "obiektów służących turystyce wodnej", co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę charakteru planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy projektowana inwestycja należy do obiektów służących turystyce wodnej. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zakres planowanej inwestycji, to jest funkcja, jakiej ma służyć, wykracza poza ramy wyznaczone dla obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Wnioskowana inwestycja, traktowana jako całość, a więc obejmująca pensjonat z hangarem na łodzie i z częścią restauracyjną, wykracza poza pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", nawet jeżeli niektóre jej elementy turystyce wodnej służą. Przeznaczenie takich obiektów, jak pensjonat, czy restauracja, nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Gdyby bowiem przyjąć, że wszelkie obiekty związane z turystyką wodną szeroko rozumianą mogą być lokalizowane w takich miejscach, oznaczałoby również zgodę na realizację takich obiektów, jak np. stacje paliw, niezbędne do eksploatacji motorówek itp. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie. Obiekty służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Podobne stanowisko wielokrotnie prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2444/16; z 14 lutego 2017 r., II OSK 1366/15; z 10 stycznia 2017 r., II OSK 908/15; z 5 lipca 2016 r., II OSK 2581/14). Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady określone w tym przepisie, a więc rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź też gdyby orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sądowych wynika, że w sprawie tej nie zachodziła żadna z takich okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewał się skarżący (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14). Sąd ten nie naruszył też art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz działają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji prawidłowo przy tym ocenił, że organy administracyjne – stosujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – nie naruszyły art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego uznały ustalone przez siebie okoliczności za udowodnione. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.