II OSK 1363/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 581/15 w sprawie ze skargi B. R. i R. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Gd 581/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.R. i R.R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta P. działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), udzielił B. i R. R. pozwolenia na wykonanie pomostu drewnianego w kształcie litery "T" o wymiarach: szerokość pomostu - 2 m, długość pomostu 67 m (część pomostu o długości 25 m w wodzie i część pomostu o długości 42 m od linii wody do granicy działki o nr ewid, 4/3), zakończony platformą pływającą o wymiarach: 12 m x 24 m z ostoją dla małych jednostek pływających do 10 sztuk. Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. Starosta P., działając w oparciu o przepis art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego B.i R. R. na wykonanie wskazanego pomostu drewnianego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2013 r, ustalono, że na terenie działki nr [...] obręb P. znajduje się pomost w kształcie litery "I" o wymiarach: długość 64,40 m, szerokość 2,5 m. Wobec powyższego organ ustalił, że pomost został wykonany niezgodnie z pozwoleniem, został bowiem znacznie przesunięty w głąb części wodnej jeziora R. Tylko część pomostu o długości 2,10 m zlokalizowana jest na części jeziora pokrytego gruntem, natomiast 62,3 m zlokalizowana jest na terenie działki pokrytej wodą, podczas gdy z pozwolenia wynikało, że składowa pomostu o długości 42 m miała być zlokalizowana od linii wody do granicy działki o nr [...]. Inwestor przyznał, że nieznacznie poszerzył pomost przy jednoczesnym skróceniu jego długości. Zmiana ta jednak jego zdaniem nie pogarsza warunków korzystania z wód, nie koliduje z innymi urządzeniami i nie powoduje żadnej szkody. Wobec treści przepisu art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie występuje interes społeczny, ani słuszny interes którejkolwiek ze stron, który uzasadniałby cofnięcie pozwolenia. Podkreślono również, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. nie ustosunkował się do prośby o wskazanie ograniczeń wynikających z wykonania pomostu niezgodnie z pozwoleniem. Nie ustalono również, aby wykonane urządzenie wodne stanowiło zagrożenie dla osób trzecich, bądź dla gospodarowania wodami. W odwołaniu od tej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podniósł, że pomost został wykonany z przekroczeniem warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2009 r. (odmienny kształt, wymiary i posadowienie), co stanowi przesłankę do cofnięcia tego pozwolenia. Rozpatrując następnie własne odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku skargi B. R. i R.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW w W. W uzasadnieniu wyroku wskazano na konieczności wyłączenia Dyrektora RZGW w W. od załatwienia odwołania w tej sprawie i wyznaczenie przez Prezesa KZGW innego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, stosownie do art. 127 ust. 7b i 7c ustawy Prawo wodne oraz art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 26 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że powinnością dyrektora RZGW wyznaczonego przez Prezesa KZGW będzie ustalenie, czy Dyrektor RZGW w W. ma legitymację procesową w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Działając zgodnie ze wskazaniami wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, Prezes KZGW wyznaczył Dyrektora RZGW w G. do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. uchylił zaskarżoną decyzję i cofnął pozwolenie wodnoprawne Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009r., orzekając jednocześnie o konieczności pozostawienia pomostu do czasu uzyskania przez właściciela urządzenia wodnego decyzji wydanej w trybie art. 64a ustawy Prawo wodne. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że uznał za stronę tego postępowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który w odniesieniu do wód jeziora R. w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje uprawnienia właścicielskie oraz sprawuje trwały zarząd w stosunku do wód tego jeziora i gruntu nim pokrytego. Przywołując dyspozycję art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ odwoławczy wskazał, że urządzenie wodne - pomost drewniany na jeziorze R., został wykonany niezgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2009 r., co stanowi przesłankę uzasadniającą cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego wskazaną w art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę naruszenia interesów zarządcy jeziora R., na którym pomost ten został wykonany - nie tylko o innych parametrach, ale i z większą ingerencją w środowisko wodne, wskutek przesunięcia w głąb jeziora. Wskazano, że właściciel urządzenia wodnego jest zobowiązany do zawarcia umowy użytkowania/użyczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi i umowę dzierżawy (jeżeli chodzi o teren zajęty pod dane urządzenie na gruncie nie pokrytym wodą) z właścicielem danego gruntu, w tym przypadku podmiotem sprawującym trwały zarząd na gruntach pokrytym wodami jeziora R., tj. RZGW w W. Podmiot ten jest zobowiązany do zawierania umów, których załącznikiem jest m.in. prawomocne pozwolenie wodnoprawne oraz mapa ze wskazaniem lokalizacji urządzenia wodnego. W związku z tym organ odwoławczy zajął stanowisko, że wykonanie uprawnienia wodnego wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym niezgodnie z jego treścią jest naruszeniem prawa, wywołującym skutki przy dokonywaniu dalszych czynności prawnych. Podkreślił, że w pozwoleniu wodnoprawnym zawarto również zastrzeżenie, o którym inwestor wiedział, że nieprzestrzeganie warunków tego pozwolenia może spowodować jego cofnięcie bez prawa do odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, że nie jest wystarczające stwierdzenie organu pierwszej instancji, że nie ustalono interesu społecznego, który uzasadniałby cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Wręcz przeciwnie, zgoda na przekraczanie warunków w pozwoleniu wodnoprawnym z pominięciem organów, które odpowiadają za korzystanie z wód publicznych w sposób legalny, byłoby zgodą na działanie poza literą prawa. Wskazał również, że organ pierwszej instancji po uprawomocnieniu się decyzji winien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie w trybie art. 64a ustawy Prawo wodne, celem ewentualnej legalizacji pomostu. W skardze na powyższą decyzję B. R. i R. R. wnieśli o jej uchylenie, kwestionując przede wszystkim legitymację procesową Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Zwrócili również uwagę, że sam fakt niezgodności wykonanych urządzeń z pozwoleniem wodnoprawnym nie jest wystarczającą przesłanką do cofnięcia pozwolenia, jeżeli nie stwarza to żadnych zagrożeń dla osób trzecich ani dla gospodarowania wodami, a świadczy o tym bezkonfliktowe funkcjonowanie tego urządzenia (pomostu) od wielu lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazał, że organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/14 działał w warunkach związania określonych w art. 153 p.p.s.a. Z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku wynikała konieczność wyłączenia od orzekania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i wyznaczenia innego organu odwoławczego oraz rozważenia legitymacji procesowej do występowania w sprawie jako strona organu wyłączonego w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Następnie Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. ma interes prawny legitymujący do występowania w postępowaniu w sprawie cofnięcia udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a wynikający z ustawy Prawo wodne. Reprezentuje bowiem interesy właściciela wód jeziora R., którym jest Skarb Państwa. Sam zaś, na zasadzie wynikającej z art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne, sprawuje trwały zarząd nad wodami tego jeziora i gruntami pokrytymi jego wodami. W tym też zakresie przysługuje DRZGW wynikające z prawa własności uprawnienie, między innymi do reprezentowania interesów właściciela w postępowaniach odnoszących się do przedmiotu własności. Sąd podkreślił również, że trwały zarząd w stosunku do wód jeziora R. i gruntu nim pokrytego, potwierdzają wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...]. W ocenie Sądu organ prawidłowo cofną udzielone pozwolenie wodnoprawne, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Z ustaleń organu wynika, że nie tylko w sposób znaczący zmieniono parametry pomostu, ale również wykonano go z większą ingerencją w środowisko wodne, wobec przesunięcia w głąb jeziora. Oświadczenie zawarte w skardze, że zmiana parametrów pomostu nie pogarsza warunków korzystania z wód jest całkowicie gołosłowne i koliduje z konsekwentnym stanowiskiem odwołującego. Z kolei powoływanie się na słuszny interes skarżących przeciwstawiony interesowi społecznemu jest zabiegiem chybionym, skoro doszło do ewidentnego naruszenia prawa własności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R.R. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, polegającą na przyjęciu, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiada legitymację procesową w postępowaniu o uchylenie decyzji dotyczącej, - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 16, 28, 36 § 1, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd pominął również, że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto przyjął stanowisko organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł także, że materiał ten powinien zostać uzupełniony o zeznania kierownika budowy A. C. oraz wykonawcy pomostu i jego współpracowników: S. M. oraz L. B. na okoliczność wybudowania pomostu i jego lokalizacji oraz parametrów. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy. Jako zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo, iż decyzje organów administracji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 10 § 1, art.16, art. 28, art. 36 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Niezasadny jest również zarzut zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 10 § 1, art. 16, art. 28, art. 36 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przeprowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o wniosek podmiotu zarządzającego wodami jeziora, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne, nie może być uznane za niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, ponieważ to z treści przepisów ustawy Prawo wodne wynika możliwość cofnięcia udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego w przypadkach wymienionych w art. 136 Prawa wodnego. Zatem organ działał w granicach obowiązującego prawa. Całkowicie chybione jest również zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., gdyż ewentualna kwestia przewlekłości postępowania, czy też bezczynności organu wykracza poza zakres przedstawionej sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji gdy parametry i usytuowanie pomostu nie są sporne, bezprzedmiotowe jest przesłuchiwanie na tą okoliczność wskazanych przez skarżącego kasacyjnie świadków. Wbrew zarzutowi skargi art. 28 k.p.a. jest to przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1368/11), zgodnie z którym: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Naruszenie tego przepisu można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został postawiony. Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa NSA, dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść oraz cel (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775 oraz wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1446/09, cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., bowiem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku przesłanki nie pozwalały na zastosowanie w tym postępowaniu konstrukcji prawnej opartej na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania i słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W ocenie skarżącego kasacyjnie organ dokonał błędnej wykładni art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne w następstwie czego uznał, że Dyrektor RZGW w W. posiada przymiot strony w postępowaniu o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem o ile nie budzi wątpliwości, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stanowi przepis szczególny (lex specialis), wyłączający stosowanie normy ogólnej - art. 28 k.p.a., to nieuprawnione jest, niezastrzeżone przez ustawodawcę, rozszerzenie tego wyłączenia także na sprawy dotyczące cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 28 k.p.a. wykładać należy w łączności z przepisami materialnoprawnymi regulującymi istotę, charakter, specyfikę i szczególne uwarunkowania prawne instytucji pozwoleń wodnoprawnych oraz z uwzględnieniem treści konkretnego indywidualnego aktu administracyjnego (cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego), jego następstw i skutków prawnych. Kwestie dotyczące pozwoleń wodnoprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w dacie orzekania przez organ tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), w szczególności rozdziału 4 "Pozwolenia wodnoprawne". I tak przykładowo przepisy art. 122-133 ww. ustawy dotyczą przesłanek, warunków i trybu udzielania pozwoleń wodnoprawnych , art. 135 reguluje przesłanki jego wygaśnięcia, art. 136 i 137 kwestię cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, art. 138 kwestię stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego W kontekście treści wskazanych przepisów nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego to odrębna indywidulana sprawa administracyjna, która nie stanowi kontynuacji i nie może być jednoznacznie utożsamiana ze sprawą administracyjną o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 1414/16 dostępny na stronie: www.orzeczeniansa.gov.pl). Wobec powyższego, niezasadne są argumenty przytoczone w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, określając zamknięty katalog podmiotów legitymowanych jako strona postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, należy wykładać w ten sposób, iż jednocześnie stanowi on o legitymacji procesowej we wszelkich postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, w tym postępowania w sprawie cofnięcia takiego pozwolenia - jako przepis szczególny wobec normy art. 28 k.p.a. W art. 127 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawca jednoznacznie i precyzyjnie określił bowiem, kto jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Mając zatem na uwadze istotne różnice i odrębności pomiędzy postępowaniami "o wydanie pozwolenia wodnoprawnego", oraz w sprawie cofnięcia wydanego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego, błędna jest zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia normy art. 127 ust. 7 jako stanowiącej ustawowe ograniczenie kręgu stron wszelkich postępowań administracyjnych "dotyczących pozwoleń wodnoprawnych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wykładnia systemowa oraz celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, z uwzględnieniem systematyki rozdziału 4 tej ustawy, stoi w opozycji do twierdzenia, iż wolą ustawodawcy było nie tylko usprawnienie (w tym celu ograniczenie kręgu stron) postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (uzyskanie konkretnych uprawnień przez podmiot wnioskujący), lecz również wszystkich innych postępowań mogących wszakże znajdować źródło w interesie prawnym także innych podmiotów niż określone w art. 127 ust. 7 ustawy. Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątków nie należy interpretować w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek (jako odstępstwo od reguły) ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone. W sytuacji zatem gdy nie budzi wątpliwości, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stanowi przepis szczególny (lex specialis), wyłączający stosowanie normy ogólnej - art. 28 k.p.a., to nieuprawnione jest, niezastrzeżone przez ustawodawcę, rozszerzenie tego wyłączenia także na sprawy dotyczące cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowo zatem organ ustalił, że DRZGW w W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., wykładany w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo wodne. Dlatego też jako prawidłowe należy uznać stanowisko Sąd I instancji, że interes prawny DRZGW w W. wynika z faktu, że zgodnie z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego organ ten sprawuje trwały zarząd nad wodami jeziora i gruntami pokrytymi jego wodami. Ponadto zgodnie z art. 92 ust. 1 i ust. 4 Prawa wodnego jest organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym i realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (któremu zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przysługują prawa właścicielskie w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa) zadania związane z utrzymaniem śródlądowych wód powierzchniowych. W tej sytuacji DRZGW w W. jako jednostka odpowiedzialna za wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa oraz podmiot sprawujący trwały zarząd nad wodami jeziora R. prawidłowo został uznany za stronę postępowania. Na marginesie można jedynie wskazać, że również art. 127 ust. 7 pkt 2 Prawa wodnego jako stronę postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazuje właściciela wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego do wykonania rządzenia wodnego. Całkowicie chybiona jest natomiast argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotycząca tożsamości organu wydającego decyzję oraz wnoszącego odwołanie i powołanie się w tym zakresie na stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że powołane fragmenty komentarza oraz orzeczenia NSA dotyczą braku interesu prawnego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta P. a odwołanie wniósł DRZGW w W. Słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1111/14, że niedopuszczalne było rozpoznanie własnego odwołania przez ten sam organ, jednocześnie stwierdził, że do rozpoznania tego odwołania należy wskazać dyrektora innego oddziału, a zatem przesądził kwestię właściwości organu w tym zakresie, pozostawiając jedynie do oceny kwestię interesu prawnego do bycia strona przez DRZGW w W. Takie stanowisko nie doprowadziło wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do sytuacji tożsamości organu odwoławczego i strony postępowania, bowiem organem odwoławczym jest Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w G. pełniący funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 4 ust. 4 Prawa wodnego). Natomiast stroną postępowania jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. jako organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami ( art. 4 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego) i wykonujący trwały zarząd wodami jeziora R. ( art. 217 ust. 1 Prawa wodnego). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.