II GSK 2333/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. S. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1044/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. D. S. w W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Z. D. S. w W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący Związek, powołując się na art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 184), złożył do organu zawiadomienie o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję przez H. M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Prezes UOKiK zajął stanowisko w sprawie zawiadomienia oraz poinformował Z. D. S. o braku podstaw do podjęcia dalszych działań w oparciu o przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W wyniku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa Prezes UOKiK zaskarżonym pismem z dnia [...] lutego 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując jednocześnie na brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji odrzucając skargę na to pismo (informację), stwierdził, że pismo to, informując stronę skarżącą o braku podstaw do podjęcia dalszych działań w sprawie dotyczącej zawiadomienia o podejrzeniu stosowania praktyk ograniczających konkurencję, nie należało do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż nie jest ono decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w powołanym przepisie, jego pkt 1 - 3. Sąd uznał, że nie należy ono również do kategorii działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – inne akty lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż pismo Prezesa UOKiK nie spełnia niezbędnych ku temu kryteriów. Nie dotyczy, bowiem ani uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, przywołując regulacje zawarte w art. 48, art. 49 oraz art. 86 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, że złożenie zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję nie nakłada na Prezesa UOKiK obowiązku wszczęcia postępowania w danej sprawie. W takim stanie prawnym, skarga na pismo organu z dnia 13 lutego 2015 r., mające charakter informacyjny, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z. D. S. w W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynność odmowy przez Prezesa UOKiK wszczęcia postępowania antymonopolowego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i poprzez to zamknięcie stronie drogi postępowania w obronie swoich praw, podczas gdy z treści naruszonego przepisu bezspornie wynika prawo do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego; 2. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem możliwości jakiejkolwiek kontroli rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK, podczas gdy na podstawie wymienionego przepisu zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności organów administracji publicznej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że do zawiadomienia Prezesa UOKiK w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Z. D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Postawione w ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do zakwestionowania oceny pisma Prezesa UOKiK, jakiej dokonał Sąd I instancji, a która zdaniem skarżącego kasacyjnie Związku ograniczała, a wręcz wyłączała jego prawo do sądu poprzez odmowę poddania kontroli zgodności z prawem czynności organu polegające na poinformowaniu skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję. Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za prawidłową ocenę zaskarżonego pisma organ, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznając, że pismo to nie należy do żadnej z kategorii aktów lub czynności organów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pk 1 – 4 p.p.s.a., podlegających kontroli ich zgodności z przepisami praw przez sądy administracyjne. Zasadniczą kwestią, w oparciu o którą wywiedziono niepoddający się kontroli sądowej charakter informacji jaką organ zobowiązany jest udzielić podmiotowi składającemu zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję, są regulacje zawarte w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym przede wszytkim określające podstawy na jakich Prezes UOKiK może wszcząć postępowanie antymonopolowe. Zgodnie, bowiem z treścią art. 48 i 49 powołanej ustawy, postępowania wyjaśniające lub antymonopolowe w sprawie praktyk ograniczających konkurencję są wszczynane wyłącznie z urzędu, w szczególności na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu, jeśli dają uzasadnione podejrzenie możliwości naruszenia przepisów o ochronie konkurencji. Zgodnie natomiast z art. 86 ust. 1 i 4 omawianej ustawy każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące stosowania praktyk ograniczających konkurencję, zaś ten obowiązany jest do przekazanie zgłaszającemu informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Przepis te w sposób jednoznaczny, co został potwierdzone tak w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie, wskazują, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 86 § 1 ustawy, nie jest wiążące dla Prezesa, co jest związane pośrednio z szerokim kręgiem podmiotów mogących takie zawiadomienie złożyć – "Każdy może zgłosić Prezesowi (...)". Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu "Jego funkcją jest dostarczenie organowi informacji na temat rzekomego stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Zarówno treść, jak i wiarygodność tych informacji weryfikowane są przez Prezesa UOKiK, oceniającego, czy podejrzenie stosowania takich praktyk jest na tyle uzasadnione, że celowym jest wszczęcie postępowania antymonopolowego. Brak związania Prezesa UOKiK zawiadomieniem składanym na podstawie art. 86 u.o.k.k. przejawia się więc w szczególności w braku konieczności wszczynania przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu. Oczywiście Prezes UOKiK może wszcząć takie postępowanie, a jedynym bądź podstawowym motywem jego działania może być właśnie uzyskanie informacji zawartych w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 86 u.o.k.k. (por. Kohutek K., Sieradzka M., Ustawa o ochronie konkurencji i Konsumentów. Komentarz, wyd. LEX, 2014 r.). Trafnym wobec powyższego było stanowisko Sądu I instancji oparte również na orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie (por. postanowienia NSA z dnia: 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/11 i z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1912/12), które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tą sprawę w pełni podziela, że informacja pochodząca od organu, skierowana do zawiadamiającego zgodnie z art. 86 § 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma charakteru aktu lub czynności administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r. "Zawiadamiającemu (...) nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa Urzędu. W szczególności informacja o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie może być traktowana jako decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa Urzędu, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. Jedynym obowiązkiem, który powstaje po stronie Prezesa UOKiK na skutek zgłoszenia zawiadomienia, jest wymóg przekazania zgłaszającemu pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem.". W konsekwencji braku podstaw do zakwalifikowania informacji, o której mowa w art. 86 § 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, do kategorii działalności organu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie jest możliwy rozpoznanie skargi wywiedzionej od takiej informacji wobec braku kognicji sądów administracyjnych. W sytuacji jak w niniejszej sprawie zachodzi tym samym przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też Sąd I instancji niewadliwie uczynił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.