I GSK 612/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 988/15 w sprawie ze skarg W. Ś. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., I SA/Rz 988/15 oddalił skargi W. Ś. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależycie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. oraz nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. Skargę kasacyjną wywiódł skarżący który – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik postępowania, co dotyczy: 1. naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. – Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji, poprzez jego błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, że organa ARiMR w sposób prawidłowy stwierdziły, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji tych organów, na podstawie których doszło do zmniejszenia wysokości dotacji przeznaczonych wcześniejszymi decyzjami z [...] i [...] listopada 2009 r., gdyż możliwość taka została wykluczona poprzez przyjęcie, że zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, to jest czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną przez co nie uwzględniono faktu, że skoro skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] września 2014 r. stwierdzających brak podstaw do ustalenia, że pobrane płatności byty nienależne i istnieje obowiązek ich zwrotu, to w toku całego postępowania należało w sposób szczegółowy wykazać przesłanki uzasadniające ustalenia nowych, niższych płatności, w tym poprzez odniesienie się do całości argumentacji przedstawionej przez skarżącego, czego nie uczyniono, 2. naruszenia art. 73 punkt 4 rozporządzenia UE nr 796/2004, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie występują przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnych płatności otrzymanych przez skarżącego gdyż nie wystąpiła pomyłka właściwej władzy lub innej władzy oraz, że nie wystąpił błąd, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez skarżącego, gdyż to tylko on zna stan faktyczny swoich nieruchomości, w tym sposób ich zagospodarowania i jedynie on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość składanego wniosku, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, ze podstawą ustalenia i wypłaty środków na podstawie decyzji z [...] i [...] listopada 2009 r. nie były wyłącznie dane zawarte w złożonych przez skarżącego wnioskach, lecz ustalenie to, a następnie wypłata środków, były wynikiem czynności podejmowanych przez przedstawicieli organów ARiMR, a tym samym nastąpiła szczegółowa weryfikacja wniosków skarżącego, których to okoliczności w toku całego dotychczasowego postępowania nie uwzględniono, a w szczególności okoliczności te nie zostały uwzględnione przez WSA w Rzeszowie. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem WSA w Rzeszowie przyjął w sprawie stan faktyczny ustalony przez organy ARiMR, bez rozważenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w tym w zakresie wskazanym w punktach I.1 i 2 skargi kasacyjnej, 3. art, 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem WSA w Rzeszowie orzekając nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jak również nie dostrzegł braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organa ARiMR oraz niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego jak i interesu społecznego, a także braku wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a także niewzięcia pod uwagę przez te organy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności w zakresie weryfikacji wniosków skarżącego przez te organy przed wydaniem decyzji z [...] i [...] listopada 2009 r. i wypłatą środków, a następnie ponownej ich weryfikacji, po uchyleniu tych decyzji, czym w konsekwencji WSA w Rzeszowie naruszył wskazane przepisy postępowania w zakresie niedostatecznego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a tym samym wskutek niedostatecznego przestrzegania kompetencji rozpoznawczych i kontrolnych sądu jako sądu odwoławczego od decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie i niespełnienie jego funkcji procesowej doszło do pominięcia części materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w zakresie oceny zaistnienia przesłanek ustawowych dotyczących zmiany na niekorzyść skarżącego pierwotnych decyzji o przyznaniu środków, a tym samym, niezależnie od przyjętego stanowiska, że zadaniem ani organu ani Sądu I instancji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, to nie została przeprowadzona kontrola zasadności ustaleń organów ARiMR stanowiących podstawę wydania nowych decyzji z dnia [...] września 2014 r., w szczególności w warunkach zakreślonych przez art. 155 k.p.a., 4. naruszenie powyższych przepisów z uwagi na nieustosunkowanie się przez WSA w Rzeszowie w treści wyroku do wskazanych przez skarżącego w skargach z 11 września 2015 r. naruszeń przepisów k.p.a., a w szczególności art. 155 k.p.a., z uwagi na naruszenie przez organy ARiMR zakazu reformationis in peius poprzez istotne pogorszenie sytuacji skarżącego, jako osoby składającej wniosek w trybie art. 155 k.p.a., a także wbrew istocie postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., poprzez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej i to w sposób wykraczający poza granice stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w dodatku w oparciu o materiał dowodowy nowy, inny aniżeli zgromadzony do czasu wydania decyzji w dniach [...] i [...] listopada 2009 r. Wskazując na powyższe naruszenie prawa materialnego i procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie wskazanych przepisów wobec uznania, że powyższa skarga jest oczywiście uzasadniona, ponieważ w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie nie została zrealizowana w stopniu wystarczającym funkcja rozpoznawcza i kontrolna tego Sądu, a nadto zażądał: a) uchylenia zaskarżonego wyroku całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, b) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z 25 marca 2019 r. Gmina K. – następca prawny skarżącego (w związku z jego śmiercią) – wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także wydania rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z dnia 5 kwietnia2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sad pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie bledną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny oceni zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, gdyż ocena tychże – w zakresie obrazy prawa materialnego – może być dokonana w następstwie konstatacji, że ustalono – w toku postępowania administracyjnego – prawidłowo stan faktyczny w toku niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wbrew zarzutowi II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, o czym świadczą argumenty niżej przedstawione. Wskazać bowiem należy, że to od kasatora zależy w jaki sposób określi i wyznaczy kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jest związany treścią stawianych zarzutów. Tak więc oba zarzuty w jakiejkolwiek mierze nie zostały wsparte argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut obrazy art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. jest o tyle niezrozumiały, że pierwszy z przepisów dotyczy rozpoznawania skarg na postanowienia, a w niniejszej sprawie skargą objęte były decyzje. Z kolei zarzut obrazy art. 144 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie gdyż przepis ten dotyczy wymogów formalnych, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Nie jest istotną wadą przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy ARiMR, zwłaszcza kiedy został ustalony prawidłowo. Nie podważa tych ustaleń wskazany w zarzucie brak "rozważenia całego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny", kiedy kasator nie wskazał konkretnych dowodów, które pominięto, a także jak powinno "wyglądać" uzasadnienie, w którym takie dowody oceniono; wreszcie brak jest wykazania, że to rozumowanie – odzwierciedlone w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu – miało istotny wpływ na treść wyroku. Nie wspiera tego zarzutu skargi kasacyjnej odniesienie się do zarzutu opisanego w pkt I.1. i I.2. skargi kasacyjnej gdyż jest to sfera stosowania prawa materialnego, a ta – jak wyżej zauważono – może być oceniana po rozważeniu wszystkich zarzutów o charakterze procesowym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut opisany w pkt II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w niniejszej sprawie wydano kilka decyzji, tak w zakresie uzyskania podstaw do poszczególnych płatności, ich modyfikacji i ustalenia podstaw do żądania ich zwrotu. Każdy wydany akt administracyjny zawierał pouczenie o możliwości jego zaskarżenia (czy to odwołaniem, czy skargą do właściwego sądu administracyjnego), a więc strona miała prawnie określone możliwości zanegowania wydanych rozstrzygnięć, z których – jak w niniejszej sprawie – korzystała, o ile to uznała za stosowne. Niniejsze zaś postępowanie – dotyczące nienależnie pobranych płatności nie jest tym, w którym zaniechania strony w zakresie zaskarżenia decyzji mogą być sanowane. Gdyby chcieć skutecznie zanegować brak oceny przez Sąd I instancji legalności postępowania przeprowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., to konieczne byłoby wskazanie jako podstawy zarzutu kasacyjnego art. 135 p.p.s.a., który stwarza Sądowi I instancji możliwości wyjścia poza granice skargi, a więc orzekania we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.1 skargi kasacyjnej, albowiem jest on niezrozumiały, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnego logicznego związku art. 134 k.p.a. (stanowiącego o niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia tego środka odwoławczego) z art. 29 ustawy o Agencji, zwłaszcza w powiązaniu z treścią stawianego zarzutu. Jak już wyżej to wskazano brak powołania art. 135 p.p.s.a. w zarzucie skargi kasacyjnej uniemożliwia ocenę stanowiska Sądu I instancji w zakresie wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga; uwaga ta odnosi się do treści stawianego zarzutu (a także jego uzasadnienia), z pominięciem powołanego art. 134 k.p.a. Trudno także uznać za zasadny zarzut obrazy art. 73 pkt 4 cyt. rozporządzenia UE nr 796/2004, albowiem kasator nie wskazuje, w jakim zakresie to miało miejsce, a mianowicie czy doszło do jego wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzje [...] i [...] listopada 2009 r. wydane przez Kierownika BP ARiMR w Sanoku nie stanowiły podstaw do ustalenia nienależnie pobranych płatności gdyż zostały zmodyfikowane – za zgodą strony – w trybie art. 155 k.p.a.(vide decyzje z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane przez ten sam organ), co do których stwierdzono ich nieważność decyzjami z dnia [...] czerwca 2014 r., które zostały wydane przez Dyrektora Podkarpackiego OR ARiMR w Rzeszowie. Dopiero [...] września 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Sanoku wydał decyzje: a) nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, b) nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – obie za rok 2009, które stały się ostateczne. Wypada zatem dostrzec – w nawiązaniu do zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej, że wskazane akty administracyjne z dnia [...] i [...] listopada 2009 r. wydane przez Kierownika BP ARiMR w Sanoku nie były podstawą do określenia kwot przypadających do zwrotu. De facto stanowi je różnica pomiędzy kwotami, które ustalono i wypłacono w 2009 r. a należnościami określonymi decyzjami z dnia [...] września 2014 r., o których była wyżej mowa. Znamienne jest, że trafności tych ostatnich decyzji rolnik nie negował i stały się ostateczne w organie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że konstatacja "wypłaty środków były wynikiem czynności podejmowanych przez przedstawicieli organów ARiMR, a tym samym nastąpiła szczegółowa weryfikacja wniosków skarżącego, których to okoliczności w toku całego dotychczasowego postępowania nie uwzględniono, a w szczególności te nie zostały uwzględnione przez WSA w Rzeszowie" nie wskazuje, że autor skargi kasacyjnej dowiódł naruszenia dyspozycji art. 73 pkt 4 cyt. rozporządzenia UE nr 796/20. Mając na uwadze to, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.