II OSK 683/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2890/14 w sprawie ze skargi E. K. i W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/14 oddalił skargę E. K. i W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K. i W. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2014 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. M.–B. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, (działki nr ew. 339 i 340) w C. gmina J. (przeniesionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. na W. i E. K. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 339/3, 340/3 (po podziale działka nr 340/7). Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na E. i W. K. obowiązek wykonania projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Dokonując formalnoprawnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia. Stosownie bowiem do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ ma obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budową, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie Starosta L. trafnie zatem ustalił, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to należy uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i W. K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w konsekwencji wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że właściwym organem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, natomiast organem właściwym do zastosowania art. 36a ust. 2 tej ustawy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego w rozstrzyganej sprawie ewentualne środki wynikające z niewykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, może podjąć wyłącznie właściwy organ nadzoru budowlanego - w postaci wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Natomiast równolegle prowadzone jest postępowanie w przedmiocie uchylenia dotychczas pozostającej w obrocie prawnym pierwotnej decyzji zezwalającej na budowę zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, które toczy się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest jedynie ustalenie istnienia przesłanki w postaci wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. K. i W. K. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie pozwolenia na budowę tj., że zmiany wprowadzone w projekcie przez inwestorów (skarżących) były istotne; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przyjęciu przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń organu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z opisanymi w punkcie 1 przepisami prawa materialnego; - art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, który powinien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez Sąd, a którego nieuwzględnienie doprowadziło do wydania wyroku obejmującego wyłącznie interes organu. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez skarżących skargi z dnia 2 grudnia 2014 r., 3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych powodów do jej uwzględnienia, bowiem wyrok ten jest zgodny z prawem. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem błędne jest przekonanie skarżących, że przepis powyższy miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wydano decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] nakazując skarżącym sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działkach nr ew. 340/7 i 339/3 w C., w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie była przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/14 i tym samym nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Decyzja Starosty L. z dnia [...] września 2014 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego została wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie zatem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pozwolenia na budowę. Na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń organu. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że PINB w L. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na E. i W. K. obowiązek wykonania projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Ustalenie powyższego faktu było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sam zatem fakt nieodnalezienia przez organy orzekające w sprawie oryginału projektu budowlanego budynku jednorodzinnego nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.