II GSK 2756/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1511/15 w sprawie ze skargi A. Spółki jawnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. Spółki jawnej w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 5025 (pięć tysięcy dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1511/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego jest wymagane zezwolenie kategorii VII, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2015 r. w G. na ul. [...] (droga powiatowa) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Samochodem ciężarowym kierował M. R., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem kruszywa (ładunek podzielny) w imieniu A. Sp. j. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk na podwójnej osi napędowej 23,65 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 5,65 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 31,38 %), - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 43,15 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 11,15 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 34,84 %). W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 140aa ust. 1 i 3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 140ab ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., powoływanej dalej jako p.r.d.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15000 zł. Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał ją w mocy. Spółka złożyła skargę na decyzję z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że pojazd staje się "nienormatywny" wskutek przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi, tylko w przypadku porównania tych nacisków z wielkościami przewidzianymi dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych i stwierdzenia, że rzeczywisty nacisk jest większy od dopuszczalnych wartości określonych w tych właśnie przepisach. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., powoływana dalej jako u.d.p.) określa w art. 41 ust. 1 wartość dopuszczalnego nacisku osi pojazdów mogących poruszać się po drogach publicznych na poziomie 11,5 t. Sąd I instancji zauważył, że kontrolowany pojazd wyposażony był w podwójną oś napędową - i na tej osi doszło zdaniem organu do przekroczenia dopuszczanej wartości nacisku na drogę. Tymczasem ani przepisy ustawy o drogach publicznych ani też przepisy rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie określają wartości dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnych na drogę. Wobec tego w przypadku osi wielokrotnych, odniesienie wartości ich rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe. Maksymalny nacisk osi wielokrotnych został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 95 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, rozporządzenie to wydane zostało w celu określenia warunków technicznych pojazdów niezbędnych do rejestracji pojazdu lub wykonywania określonych prac. Przekroczenie nacisku osi wielokrotnej ponad wartości określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów nie powoduje, że pojazd staje się nienormatywny. W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", również regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do pociągnięcia, na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, nie została miarodajnie określona rzeczywista masa całkowita pojazdu. Do jej wyznaczenia użyto bowiem wag SAW 10C, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości. Wagi te są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1511/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy bowiem do określenia nacisków na oś wielokrotną oraz wyznaczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu użyto wag SAW 10 C/II, zaś zarówno świadectwo homologacji, jak i instrukcja obsługi wag typu SAW 10C/II nie określają w sposób jednoznaczny, że za pomocą jednej pary tych wag możliwe jest ustalanie masy całkowitej pojazdów, podczas gdy z dokumentów tych wynika, iż taki sposób pomiaru wskazanych parametrów pojazdu jest prawnie i technicznie dopuszczalny oraz w pełni wiarygodny; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1 - 3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy: - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach, względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a) pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6), poprzedzonej przez obowiązujące w dacie dopuszczenia wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a) pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16), § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że za pomocą wag typu SAW 10C/II nie jest możliwy pomiar nacisków osi wielokrotnych i wyznaczenie masy całkowitej pojazdów, podczas gdy wskazane przepisy oraz zapisy instrukcji obsługi wag wprost dopuszczają przy użyciu nawet jednej tylko pary tych wag, pomiar masy całkowitej pojazdów oraz nacisków osi wielokrotnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że definicja pojazdu nienormatywnego zamieszczona w art. 2 pkt 35a p.r.d. nakazuje przede wszystkim uznać za takowy pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych. Norma prawna zamieszczona w art. 2 pkt 35a p.r.d. odsyła zatem nie tylko do samej ustawy o drogach publicznych, lecz traktuje szeroko o "przepisach" o drogach publicznych. Tymczasem, nie ulega wątpliwości, że odpowiednie "przepisy" w tym zakresie zamieszczone zostały także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w wydanych na tej podstawie niektórych rozporządzeniach wykonawczych. Zdaniem organu, ustawodawca dokonując zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych nieprzypadkowo uznał za niedopuszczalne i zbędne dalsze rozróżnianie i odnoszenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych względem różnych kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Powyższe było podyktowane potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień Dyrektywy Rady Nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. L 235 z 17 września 1996 r., str. 59). Przepisy tej Dyrektywy określają maksymalne dopuszczalne naciski osi wielokrotnych, w tym również ciężar podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego poruszającego się po drogach publicznych, bez względu na ich kategorie (pkt 3.5 Załącznika nr 1), podobnie jak czynią to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wartości maksymalne nacisków osi pojazdów poruszających się po wszystkich drogach publicznych zawsze określały i określają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, które są zbieżne z przepisami powołanej Dyrektywy. Nie jest jednak tak, że wartości te służą wyłącznie do określenia wymogów technicznych pojazdów, skoro w istocie ustalają one dopuszczalne parametry dla pojazdów uczestniczących w ruchu na drogach publicznych. Ponadto organ podkreślił, że wagi użyte podczas kontroli, mogą służyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu oraz pomiarów nacisków osi, w tym osi wielokrotnych, na drogę. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dopuszczalności ustalenia masy całkowitej pojazdu na podstawie sumowania wyników ważenia każdej osi pojazdu za pomocą dwóch wag nieautomatycznych SAW 10C. Organ kwestionując stanowisko Sądu I instancji, że wagi SAW 10C użyte w ten sposób nie mogą służyć ustalaniu masy całkowitej pojazdu przywołał przepisy prawne, które mają potwierdzać zasadność jego zarzutów w tym zakresie. Należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych stanowi, że dla celów niniejszej dyrektywy rozróżnia się następujące rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych: m.in. określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Podobną treść ma wskazany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności. Według niego przepisy rozporządzenia stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania opłat targowych, ceł, podatków, premii, opustów, kar, wynagrodzeń, odszkodowań lub podobnych typów opłat. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych dotyczy błędów wskazań wag nieautomatycznych: błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzony na podstawie tych przepisów wniosek organu, że dopuszczają one wprost, przy użyciu nawet jednej tylko pary wag, pomiar masy całkowitej pojazdów, jest całkowicie nieuzasadniony. Problem związany z ustaleniem masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C nie polega bowiem na wykazaniu do czego te wagi mogą użyte, lecz w jaki sposób należy ich użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna tych wątpliwości w ogóle nie wyjaśniają. Organ poza powołaniem się na wspomniane przepisy prawne nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na to, że takie cząstkowe pomiary pozwalają na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Wbrew stwierdzeniom organu dostatecznym dowodem nie jest Instrukcja obsługi wag SAW (której organ nie załączył do akt sprawy ani do skargi kasacyjnej) Z dostępnej Sądowi Instrukcji obsługi wag SAW/Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z Instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu - lub trzyosiowego. W rozpatrywanej sprawie ważeniu za pomocą dwóch wag poddano pojazd czteroosiowy. Przytoczone postanowienia instrukcji nie dają zatem żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym podwójnych) są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej. Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Warto zwrócić uwagę na to, że Sąd I instancji wyraził pogląd, że obecna regulacja prawna, interpretowana ściśle, w sposób przyjęty przez Sąd, stanowi przeoczenie ustawodawcy, ponieważ bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji, dotyczącej wszystkich parametrów pojazdu istotnych dla tego bezpieczeństwa, obejmującej również określenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Według Sądu I instancji ta "luka" w prawie mającym charakter sankcyjny, a więc podlegającym ścisłej wykładni, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy. Sąd przyznaje bowiem, że bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji problematyki dopuszczalnych nacisków osi. Mimo tego przyjmuje taką (w istocie zawężającą) wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która tej wartości należycie nie chroni. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy. Na zakończenie należy dodać, że Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17). Jednakże, ze względów wyżej przedstawionych Sąd wyrażanych tam poglądów nie podziela. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).