II GZ 317/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1302/15 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1302/15, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że [...] – dalej: skarżąca lub spółka - wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] września 2015 r. uchylającą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na nią kary pieniężnej i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze został zawarty wniosek wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, niezawierający uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że spółka objęła wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzję nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty. Chodzi tu o decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja kasacyjna, jako akt mający charakter czysto procesowy, co do zasady nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego oznacza, że na jego mocy ani nie zostają przyznane uprawnienia, ani też nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny powstaje natomiast po stronie organu administracji publicznej, który winien wydać ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończące postępowanie). Taka sytuacja strony postępowania administracyjnego nie może prowadzić do powstania negatywnych dlań następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponownie wydaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego będzie można bowiem zakwestionować w drodze odwołania, zaś decyzja organu odwoławczego podlegać będzie zaskarżeniu do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o jej wstrzymanie. Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu I instancji złożyła skarżąca. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a. polegająca na przyjęciu, iż charakter zaskarżonej decyzji sprawia, że nie jest możliwe jej wstrzymanie. W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził, że nie można wiązać charakteru rozstrzygnięcia z możliwością wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżona decyzja stanowi uzasadniona obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd ten może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, czyli takie które mogą spowodować doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy go wymaga. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Objęta skargą w niniejszej sprawie decyzja GITD do takich aktów nie należy. W sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 k.p.a.), uchylająca decyzję organu I instancji w przedmiocie kary pieniężnej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzeniu przez organ I instancji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji, że niniejsza decyzja nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Nie wywołuje żadnych skutków materialnych. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). Wstrzymania wykonania decyzji nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Sama obawa, że w przyszłości mogą zostać podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wydania decyzji nakazującej demontaż przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Ponownie wydana decyzja będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu z wnioskiem o wstrzymanie nowej decyzji (postanowienie NSA z: 9.11.2005 r., II OZ 972/05; 21.1.2011 r., II OZ 3/11). Z tych też względów nie może strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach tej sprawy art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje kasatoryjne. Trafnie tym samym wskazał Sąd I instancji, iż skarżona decyzja z uwagi na jej charakter nie uzasadnia jej wstrzymania. W decyzji takiej nie można, bowiem odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponieważ prawidłowość oceny zaprezentowanej przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w rozpoznawanym zażaleniu, środek ten jako bezzasadny podlegał oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji Odnosząc się natomiast do wniosku strony wnoszącej zażalenie w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie, skoro nie jest ono jednym z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1. Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V., Rozdział 1.), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Zwrot kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego jest możliwy jedynie w jednym z orzeczeń kończących postępowanie w sprawie w danej instancji, o ile pozwoli na to wynik sprawy determinujący rozstrzygnięcie o kosztach procesu (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 743-744 i 786).