II SA/Lu 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. J. kwotę 4817 (cztery tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, będącej własnością M. J.. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha, które przeznaczone zostały na realizację dróg publicznych i z mocy prawa przeszły na własność Gminy L. z dniem, w którym powołana decyzja stała się ostateczna. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] ustalono na rzecz M. J. odszkodowanie za tę nieruchomość na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania M. J., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 98 ust. 1-3, art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, zwana dalej u.g.n.). Wojewoda podniósł następnie, że podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odszkodowaniu na rzecz byłej właścicielki za przejętą przez gminę nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem wojewody, opinia biegłego została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z art. 134 ust. 2 u.g.n., a także z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. określającym kryterium podobieństwa nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, opinia jest logiczna i zupełna, wykonana i podpisana przez uprawnioną osobę, zawiera ponadto wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, ponieważ biegły w sposób prawidłowy określił wartość odtworzeniową nieruchomości, szacując osobno wartość gruntu oraz składników roślinnych i dokładnie opisując podejmowane kolejno działania służące ustaleniu wartości nieruchomości. Jednocześnie wojewoda podkreślił, że organ administracji nie jest władny do samodzielnej oceny zarzutów w przedmiocie sposobu szacowania wartości nieruchomości, w szczególności doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównania w procesie wyceny, bowiem nie posiada wymaganej wiedzy specjalistycznej. Odnośnie do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 24 k.p.a., wojewoda uznał go za niezasadny, podnosząc, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. przewiduje wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, na zasadach określonych w rozdziale 5 działu 1 k.p.a. jedynie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczenia z tytułu zwrotu i terminy zwrotu, jeżeli w sprawach tych stroną jest gmina lub powiat. Zdaniem wojewody, treść art. 142 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie przemawia zatem za wykładnią wykluczającą wyłączenie wskazanego organu w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organem właściwym do jej rozpatrzenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na obszarze właściwości którego położona jest ta nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś prezydent miasta na prawach powiatu nie jest wyłączony od wydawania decyzji w tym przedmiocie, mimo że nieruchomość stanowi własność reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu przez M. J. pełnomocnikowi, wojewoda wskazał, że jeżeli strona, która ustanowiła pełnomocnika, zgłosi wniosek o doręczenie jej pisma, organ powinien zastosować się do wniosku. Doręczenie dokonane w tych warunkach jest skuteczne. W rozpoznawanej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną strona odebrała osobiście. Przekazanie decyzji nastąpiło na wyraźną prośbę strony. W tym stanie rzeczy nie nastąpiło uchybienie wymienionego wyżej art. 40 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. J., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla niniejszego postępowania, a także niewzięcie pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu w zakresie transakcji nieruchomości, które przeszły na własność Gminy L. z mocy prawa; 2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej oceny dowodu z operatu szacunkowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie kontroli przesłanek, na których oparł się rzeczoznawca; 3) naruszenie § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 134 u.g.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu i sporządzenie operatu bez zbadania, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie metody opisanej w tym przepisie, co stanowiło obowiązek rzeczoznawcy majątkowego; 4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji pierwszej instancji w mocy, podczas, gdy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie mógł w tym samym postępowaniu występować jako strona oraz jako organ wydającego decyzję; 5) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z 40 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas, gdy organ pierwszej instancji nie dokonał doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, pomimo, że taki obowiązek wynika z tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że powołanie rzeczoznawcy w celu dokonania wyceny nieruchomości nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, bowiem proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony zarówno wnikliwą analizą rynku nieruchomości, jak również bezspornym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie oraz jako organ rozpoznający sprawę. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Prezydent Miasta L. powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca nie podzieliła argumentacji organu drugiej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Jej zdaniem, art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 2688/13, Legalis). Skarżąca podkreśliła, że w przypadku doręczenia decyzji bezpośrednio stronie (nawet na jej wyraźne żądanie) organ nie jest zwolniony z obowiązku doręczenia tej decyzji również pełnomocnikowi tej strony, albowiem przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od zasady doręczenia pism pełnomocnikowi, zaś wszelkie zaniechania organów w tym zakresie należy uznać za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie jest określenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy L. w celu realizacji drogi publicznej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji, jest Prezydent Miasta L., który, stosownie do treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), jest ustawowym reprezentantem Gminy L., na rzecz której nieruchomość została przejęta. W niniejszej sprawie prezydent miasta wystąpił zatem w podwójnym charakterze: organu rozstrzygającego w przedmiocie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy oraz reprezentanta tej gminy jako strony postępowania. Wyczerpuje to niewątpliwie dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. Istnienie w określonej sprawie podstawy do wyłączenia prezydenta miasta wyłącza w konsekwencji możliwość udzielenia przez niego upoważnienia do załatwienia tej sprawy przez jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Stanowisko, wedle którego prezydent miasta sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować jako reprezentant gminy jako strony postępowania i jako organ rozpoznający sprawę zostało wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, w której przyjęto, że w takim przypadku prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115). Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle okoliczności sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale nie ma żadnego racjonalnego względu, który uzasadniałby wyrażenie odmiennego poglądu w sprawie, w której przedmiotem jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istnienie w niniejszej sprawie przesłanki do wyłączenia prezydenta miasta potwierdzają również tezy wyroków NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., (I OSK 590/14, CBOSA) oraz z dnia 14 października 2015 r., (I OSK 220/14, CBOSA), w których sąd stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do wyłączenia od rozpoznania sprawy w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania nie jest reprezentowana przez prezydenta miasta gmina, ale Skarb Państwa. Zdaniem sądu, skoro sprawa nie dotyczy interesu gminy, to nie ma przeszkód, by prezydent miasta mógł w niej orzekać. Ta argumentacja utwierdza w przekonaniu, że jeżeli podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest reprezentowana przez prezydenta miasta gmina, to prezydent – jako reprezentant tej gminy – podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tego odszkodowania. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta L. narusza zatem dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a zarazem samodzielną podstawę uchylenia decyzji tego organu oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu drugiej instancji. Organy pierwszej instancji dopuścił się ponadto uchybienia dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji M. J., nie zaś ustanowionemu w sprawie jej pełnomocnikowi, co zasadnie podniesiono w skardze. Z akt organu pierwszej instancji wynika, że w dniu [...] listopada 2014 r. strona poinformowała organ o ustanowieniu w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, dołączając dokument pełnomocnictwa (k. 168). Od tej daty wszelkie pisma w sprawie organ miał obowiązek doręczać pełnomocnikowi, co wynika wprost z treści art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne. Ustanowienie przez stronę profesjonalnego pełnomocnika ma bowiem na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej. Strona, ustanawiając pełnomocnika, chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej interesów (wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2536/12, LEX nr 1488171). W rozpoznawanej sprawie nie sposób wykluczyć, że doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej skarżącej nie wywołało negatywnych skutków prawnych. Ustanowiony przez nią w sprawie profesjonalny pełnomocnik mógł bowiem w sposób skuteczniejszy niż skarżąca bronić jej interesów w postepowaniu odwoławczym. Stąd zasadny jest zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia przepisom postępowania uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wobec stwierdzenia tych uchybień przedwczesna jest ocena zarzutów dotyczących meritum sprawy, tj. określenia wysokości ustalonego na rzecz skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy L.. Rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a., a także § 6 pkt 6 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Sprawa dotycząca ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą od skarżącej przez Gminę L. na potrzeby realizacji dróg publicznych powinna zostać rozpoznana przez właściwy organ, wyznaczony stosownie do treści art. 26 § 2 pkt 1 w związku z § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.