VII SA/Wa 1101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "GINB" podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – dalej "PINB [...] ", decyzją z dnia [...] września 2014 r. [...] nakazał właścicielowi - [...] Klubowi Żeglarskiemu [...] z siedzibą w [...], usunąć w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających o długości 72,5 m z odnogą o długości 15,0 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] na wprost działki [...], położonej w [...] przy ul. [...] przez wykonanie remontu jego istniejących części np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących np. legarów i poszycia z desek, a W. F. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB", postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2014 r., na co W. F. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł zażalenie. 3. W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpił W. F. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. [...] WINB, zdaniem organu, prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie, uznając niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia na wniosek W. F. Organ stwierdził, że w myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2525/13). Decyzja PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 61 tej ustawy określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości, a więc stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Właściciel działki sąsiedniej posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, albowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. II OSK 286/10, wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. II OSK 1346/10). Jak wynika z akt sprawy, pomost stanowiący przedmiot postępowania zakończonego decyzją PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r., usytuowany jest na działce nr [...] , która oddzielona jest od działki nr ew. [...] należącej do skarżącego - zgodnie z jego oświadczeniem, działką nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2014 r. PINB wezwał W. F. do uzupełnienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy pomostu, m.in. o dokument świadczący o prawie własności do pomostu będącego przedmiotem wniosku. [...] WINB pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2014 r. poprzez przedstawienie dowodów poświadczających wyłączne prawo do użytkowania pomostu, a następnie GUNB pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał W. F. do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do działki nr ewid. [...]oraz przedmiotowego pomostu; w odpowiedziach – W. F. podtrzymał dotychczasowe żądania, jednak nie przedstawił wymaganych dokumentów. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. GUNB zwrócił się do Marszałka Województwa [...], jako zarządcy Jeziora [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, o udzielenie informacji, kto jest zarządcą bądź właścicielem pomostu - z pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że właścicielem przedmiotowego pomostu jest [...]Klub Żeglarski w [...], który dysponuje również gruntem pod pomostem na podstawie umowy użytkowania nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. GINB biorąc powyższe pod uwagę, wskazał, że nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego, w związku z czym W. F. nie jest uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...]września 2014 r. nie może być wszczęte, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a zatem, zdaniem organu, należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB we [...]z dnia [...]września 2014 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. F.; zarzucając postanowieniu: 1) wydanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 61a § 1 oraz art. 28 kpa, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, pomimo braku bezspornego ustalenia, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego pomostu, wybudowanego przez jego poprzednika prawnego; b) art. 61a § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność stanu właścicielskiego przedmiotowego pomostu oraz na okoliczność ustalenia podmiotu posiadającego interes prawny w postępowaniu i postępowanie takie faktycznie zostało przez organ drugiej instancji przeprowadzone, co wyklucza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie; c) art. 7, 75 i 77 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność stanu właścicielskiego pomostu w sposób niewszechstronny, dokonanie analizy zgromadzonych dowodów w sposób wybiórczy, w szczególności z pominięciem materiału dowodowego zaoferowanego przez wnioskodawcę, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, że właścicielem pomostu jest [...] Klub Żeglarski; d) art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 kpa, poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania, w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa, ponadto została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem ani zarządcą pomostu, na skutek czego decyzja ta jest niewykonalna w stopniu trwałym; 2) wydanie z naruszeniem prawa materialnego, a to: a) art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, a skierowanej do podmiotu innego niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 61 ustawy – - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz ewentualnie również poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu: zrzutu strony internetowej [...] Klubu Żeglarskiego (www. [...] .pl na dzień [...].04.2015r.) na okoliczność stanu właścicielskiego spornego pomostu. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - na wniosek W. F. - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB we Wschowie z dnia [...] września 2014 r. nakazującej właścicielowi - [...] Klubowi Żeglarskiemu im. [...] z siedzibą w [...], usunąć w terminie do dnia [...] kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających o długości 72,5 m z odnogą o długości 15,0 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] (Jeziorze [...]) na wprost działki nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] przez wykonanie remontu jego istniejących części np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących np. legarów i poszycia z desek. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 9. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu tego wynika, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. A zatem, złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek może być merytorycznie rozpoznany. Wynika to z art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że jeśli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, jak to wynika z akt sprawy, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) wystąpił W. F., który nie był stroną tego postępowania. Jak słusznie stwierdził organ, wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Zasadnie również GINB uznał, iż [...] WINB prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie, uznając niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia na wniosek W.F. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej; interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może być poparte obowiązującymi przepisami prawa, które mogłyby stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Jak wyżej wskazano, decyzja PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis, w związku z art. 61 tej ustawy, określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, czyli przeciwdziałania złemu stanowi technicznemu budynku. Skoro podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości, to oznacza, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Z przepisu tego wynika również, że stroną w takim postępowaniu nie jest właściciel działki sąsiedniej - a jak wyżej wskazano, skarżący W. F. stroną kwestionowanego postępowania nie był - który posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętej w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w takim zakresie pozwoliłaby przyznać mu przymiot strony postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pomost będący przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r., usytuowany jest na działce nr [...], która oddzielona jest od działki nr ew. [...] należącej do skarżącego W. F. – zgodnie z jego oświadczeniem – działką nr [...]. Skarżący w żaden sposób nie wykazał jakiegokolwiek prawa do przedmiotowego pomostu, ani prawa do działki, natomiast, jak wynika z akt sprawy, zarządcą Jeziora [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa jest Marszałek Województwa [...], a właścicielem przedmiotowego pomostu - jest [...] Klub Żeglarski im. [...]w [...], który dysponuje również gruntem pod pomostem na podstawie umowy użytkowania nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Słusznie GINB wskazał, że nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego, w związku z czym W.F. nie jest uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB we [...] z dnia [...] września 2014 r. Tak więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie mogło być wszczęte, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, słusznie zatem organ odmówił wszczęcia tego postępowania. Bezspornym jest, że skarżący nie był stroną kwestionowanego postępowania (co wynika z samej decyzji), ani nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego iż jest właścicielem lub zarządcą pomostu, którego stanu technicznego dotyczyła kwestionowana decyzja i nakazano jego właścicielowi usunąć nieprawidłowości w stanie technicznym. Uznać więc należy, iż takie ustalenia organ poczynił w ramach wstępnego etapu rozpoznawania wniosku, i były one wystarczające i oczywiste na tym etapie postępowania dla uznania, że wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje, tak więc organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Organ prawidłowo ocenił, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, której nie przysługuje przymiot strony. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.