II SA/Wa 1091/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uzupełniającej odprawy i świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zwolnił K. M., ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji po odwołaniu ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Z uwagi na powyższe funkcjonariusz otrzymał sześciomiesięczną odprawę za okres pełnienia służby w Policji od dnia [...] października 1978 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, przez okres roku po zwolnieniu ze służby w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 155 Kpa, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił z dniem [...] maja 2008 r. w całości swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. W dniu [...] lutego 2014 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zwolnił K. M. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Podaniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji "(...) o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania (uzupełnienia) odprawy i świadczenia pieniężnego, o których mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt 1 i w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, otrzymanych przy zwolnieniu ze służby w Policji w 2007 r. uwzględniając uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. I Zastępcy [...] Komendanta Policji - w związku z ponownym zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r. (...)". Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. l. dz. [...], udzielił funkcjonariuszowi odpowiedzi na jego wniosek. Zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na ponownym przeliczeniu i wypłaceniu wyrównania (uzupełnienia) odprawy i świadczenia pieniężnego, o których mowa w ustawie o Policji (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1284/14 odrzucił powyższą skargę. Jednocześnie stwierdził, iż "(...) sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni popiera pogląd, zgodnie z którym żądanie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby związane jest z konkretnym uprawnieniem policjanta. W tej sytuacji chybiony jest pogląd o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyznania przedmiotowej odprawy. (...) Forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie istotna, jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie pozbawia stronę postępowania instancyjnego, które jest standardem współczesnego funkcjonowania administracji publicznej, stanowiąc jedną z jego podstawowych zasad (...)". Podaniem z dnia [...] marca 2015 r. K. M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji "o wydanie (...) decyzji administracyjnej w sprawie wyrównania (uzupełnienia) odprawy i świadczenia pieniężnego, o których mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt i w art. i 117 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) i art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) odmówił K. M. przyznania prawa do uzupełnieniu (wyrównania) odprawy i świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji w związku z ponownym zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r. Zdaniem organu przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1, 2, 3 ustawy o Policji jednoznacznie wskazują, iż prawo do odprawy oraz jej wysokość uzależnione są jedynie od sytuacji, czy uprzednio policjantowi dane świadczenie pieniężne zostało już wypłacane, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Wskazano, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter świadczenia jednorazowego jest ono bowiem co do zasady podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (ari. 92 Kodeksu pracy). Organ stwierdził, że skoro K. M. wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2007 r. w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia - czyli maksymalnym wymiarze przewidzianym w ustawie o Policji, to nie przysługuje mu uzupełnienie odprawy w związku z ponownym rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem [...] lutego 2014 r. Uwzględnienie stanowiska strony doprowadziłoby do sytuacji, że otrzymałaby odprawę w wysokości nieprzewidzianej przepisami prawa i utraciłaby ona wówczas swój jednorazowy charakter. Organ podkreślił, że również uprawnienie do skorzystania ze świadczenia określonego w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter jednorazowy. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadmiernie uprzywilejowałoby grupę policjantów zwalnianych ze służby i ponownie do niej przywracanych i byłoby sprzeczne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że wynagrodzenie ponownie przyjętego do służby funkcjonariusza może wzrosnąć w związku z awansem, jednak okoliczność ta nie ma związku z pobraną i należną odprawą oraz świadczeniem. Natomiast K. M. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2007 r. otrzymał już odprawę w wysokości 6 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, a więc w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa oraz pobierał świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przez okres roku po zwolnieniu ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2007 r. Wobec czego zdaniem organu, brak jest podstaw do przyznania wymienionemu prawa do uzupełnienia należnych i wypłaconych już świadczeń pieniężnych z tych tytułów. K. M. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał na naruszanie: przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1, art. art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do wypłacenia wyrównania (uzupełnienia) odprawy i świadczenia pieniężnego. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu z przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1, 2 i 3, ustawy o Policji jednoznacznie wynika, iż prawo do odprawy oraz jej wysokość uzależnione są jedynie od sytuacji, czy uprzednio policjantowi dane świadczenie pieniężne zostało już wypłacane, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ wskazał, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter świadczenia jednorazowego. Świadczenie to co do zasady jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu pracy). W obu wymienionych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Organ podkreślił, iż świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby mają charakter jednorazowy i nie mogą być kilkakrotnie wypłacane tej samej osobie. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby. Organ podniósł, że skoro K. M. wypłacono już odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2007 r. w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia - czyli maksymalnym wymiarze przewidzianym w ustawie o Policji - to nie przysługuje mu uzupełnienie odprawy w związku z ponownym rozwiązaniem stosunku służbowego z dniem [...] lutego 2014 r. Również uprawnienie do skorzystania ze świadczenia określonego w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter jednorazowy. Przedstawione powyżej rozważania dotyczące odprawy w kontekście świadczenia określonego w art. 117 ust. 1 ustawy o Policji pozostają aktualne. Brak jest zatem podstaw do przyznania stronie prawa do uzupełnienia należnych i wypłaconych już świadczeń pieniężnych z tych tytułów. K. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, w tym art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest zasadna. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W przepisie tym posłużono się zwrotem "otrzymuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Nie zachodzi zatem konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Realizacja obowiązku wypłaty odprawy przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Stosownie do treści art. 117 ust. 1 ww. ustawy, Policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość odprawy dla policjanta w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok (art. 115 ust. 1 ustawy). Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 634/98, Lex nr 47384, wyrok NSA z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, Lex 171706, W. Kotowski, Ustawa o Policji, Komentarz, Warszawa 2008). W orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie to, co do zasady, jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 § 1 ustawy Kodeks pracy). Sąd Najwyższy wielokrotnie prezentował stanowisko, że pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę (emeryturę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z "ponownym" przejściem na emeryturę (rentę), kolejnej odprawy nie otrzyma (por. wyrok SN z 25 czerwca 1993 r., sygn. akt I PR 5/93, niepubl., uchwała SN z 2 marca 1994 r. I PZP 4/94, OSNAPiUS 1994, nr 2 poz. 2). Sąd Najwyższy wskazał jednoznacznie, że pracownikowi, który pobrał odprawę emerytalną, a następnie, w związku z ponownym zatrudnieniem i ponownym przejściem na emeryturę, uzyskał prawo do odprawy emerytalnej od ostatniego zakładu pracy, odprawa ta przysługuje w ograniczonym zakresie (wyrok z 2 października 1990 r., sygn. akt I PR 285/90, Lex nr 14666). Jeżeli np. pracownikowi w chwili przechodzenia na emeryturę przysługiwała jednorazowa odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia odpowiadająca piętnastoletniemu okresowi pracy oraz jeżeli ten sam pracownik w chwili "ponownego przejścia na emeryturę" wykazał się już dwudziestoletnim okresem pracy, za który odprawa przysługuje w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, to przyznanie mu odprawy odpowiadającej różnicy między sześciomiesięcznym a trzymiesięcznym wynagrodzeniem stanowi uzupełnienie tylko odprawy poprzedniej, ze względu na spełnienie warunku wymaganego dla otrzymania odprawy w wyższej wysokości. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że brak jest odrębnych przepisów, które pozwalałyby aby inaczej niż odprawę emerytalną traktować odprawę przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przyjęta w orzecznictwie wykładnia ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy regulujące stosunki służbowe i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa. Przyjąć zatem należy, że w obu omawianych reżimach prawnych, zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w dacie kolejnego zwolnienia posiada ona staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości. Do funkcjonariuszy przywracanych do służby uwzględnia się analogiczne konstrukcje prawne wynikające z Kodeksu pracy wraz z ich interpretacją dokonaną przez Sąd Najwyższy. W orzeczeniach Sądu Najwyższego analizowana jest sytuacja pracowników podejmujących ponownie pracę, co należy traktować analogicznie jak ponowne podjęcie służby. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że po ponownym zwolnieniu ze służby funkcjonariuszowi, przysługuje tzw. odprawa uzupełniająca - rozumiana jako świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13). Mając powyższe na względzie podkreślić należy, że skoro skarżącemu wypłacono już odprawę i świadczenie pieniężne (art. 117 ust. 1 ustawy) w związku ze zwolnieniem ze służby, to organ winien zbadać czy przysługuje funkcjonariuszowi uzupełnienie (wyrównanie) odprawy i wskazanego świadczenia pieniężnego. Treść normy prawnej art. 115 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, w sposób oczywisty, iż ustawodawca odnosił się w niej do dwóch elementów rzutujących na wysokość odprawy tj.: długości pełnienia służby i wysokości uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast przy wypłacie świadczenia pieniężnego (art. 117 ust. 1 ustawy) organ ma obowiązek wziąć pod uwagę: wysokość odpowiadającą uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane powyżej elementy organ musi wziąć pod rozwagę zarówno przy ustalaniu odprawy, jak też, po ponownym przyjęciu do służby, przy ustalaniu odprawy uzupełniającej. Z uwagi na powyższe, organ rozpoznając wniosek strony, winien zbadać, czy w stosunku do wcześniej przyznanej odprawy uległ zmianie któryś z dwóch wskaźników, o jakich mowa w art. 115 ust. 1 ustawy o Policji. W przypadku zaś wypłaconego świadczenia pieniężnego - czy zmieniło się uposażenie zasadnicze skarżącego wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 117 ust. 1 ustawy). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organ uchybił powyższemu obowiązkowi. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji odniósł się jedynie do elementu długości pełnienia służby. Funkcjonariuszowi w 2007 r. wypłacono bowiem odprawę, w wysokości 6 miesięcznego uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organ nie zbadał jednak, czy na dzień złożenia wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, uległ zmianie drugi wskaźnik, o jakim mowa w art. 115 ust. 1 omawianej ustawy, tj. czy zmieniła się wysokość uposażenia otrzymywanego przez stronę na ostatnio zajmowanym stanowisku (w roku 2014) w stosunku do wysokości uposażenia przysługującego stronie w roku 2007.Takie same rozważania dotyczą też wypłaty świadczenia pieniężnego (art. 117 ust. 1). W sytuacji, gdy ustawodawca w przepisach art. 115 ust. 1 i art. 117 ust. 1 odniósł się do elementu wysokości uposażenia otrzymywanego na "ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", to oczywiste jest, że badaniu podlega wysokość uposażenia na dzień aktualnego (w 2014 r.) zwolnienia ze służby, a nie tego, jakie miało miejsce wcześniej (w 2007 r.). W rozumieniu przepisu art. 115 ust. 1 oraz art. 117 ustawy o Policji, określenie "ostatnio zajmowane stanowisko" odnosi się do stanowiska piastowanego bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wypłatę odprawy uzupełniającej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organ nie ustalił wyczerpująco całego stanu faktycznego i nie dokonał jego prawidłowej oceny. Zaniedbanie to spowodowało, że samo rozstrzygnięcie jest wadliwe i nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ biorąc pod uwagę powyższe wskazania winien zbadać jakie skarżący w pobierał roku 2007 i 2014 uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następnie porównując wysokość uposażenia rozważyć, czy skarżący uzyskał prawo do części odprawy przysługującej za drugi (kolejny) okres służby. Dokonując prawidłowej interpretacji przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1, art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie na poczet ewentualnej należnej odprawy, jak również świadczenia pieniężnego, zaliczyć odprawę i świadczenie już wcześniej skarżącemu przyznane. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku.