I OSK 224/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1142/12 w sprawie ze skargi T.K. na czynność materialno-techniczną Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu odejścia ze służby w Policji w pełnej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1141/12, oddalił skargę T.K. na czynność materialno-techniczną Komendanta Głównego Policji odmowy wypłaty odprawy z tytułu odejścia ze służby w Policji w pełnej wysokości. Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r., zwolnił T.K. ze służby w Policji. Dokonano również wypłaty odprawy. Komendant Główny Policji, w odpowiedzi na wezwanie T.K., pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r., poinformował, że wypłacona kwota jest jedynie odprawą uzupełniającą za okres służby w latach 1991-2012. Odprawę za służbę w latach 1978-1989 funkcjonariusz otrzymał po wskazanym okresie pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi T.K., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że w orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Świadczenie to jest podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę. Pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na rentę lub emeryturę, a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z ponownym przejściem na rentę lub emeryturę, kolejnej odprawy nie otrzyma. Rozwiązanie to ma zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego samego świadczenia, co spowodowałoby uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób zatrudnionych w oparciu o przepisy Kodeksu pracy oraz stanowiłoby naruszenie, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasady równości wobec prawa. Podkreślono, że zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę, może przysługiwać jedynie odprawa uzupełniająca, jeżeli w momencie kolejnego zwolnienia posiadała staż uprawniający do otrzymania odprawy uzupełniającej. Skargę kasacyjną wniósł T.K., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zarzucono naruszenie art. 114, art. 115 i art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą interpretację. Podniesiono, że Sąd I instancji powołał się na przepisy powszechnego prawa pracy odnoszące się do odpraw emerytalnych. W Policji nie ma natomiast odpraw emerytalnych, a istnieją wyłącznie odprawy związane z odejściem ze służby. Podkreślono, że T.K. w roku 1989 nie przeszedł na emeryturę i nie otrzymał odprawy z tytułu przejścia na emeryturę. Stwierdzono też, że nie można stawiać znaku równości między pracownikiem, a policjantem. Funkcjonariusze, w przeciwieństwie do pracowników, nie uzyskują dodatkowego wynagrodzenia za służbę w godzinach nadliczbowych, w niedzielę i święta lub w porze nocnej. Ponadto pracownik, na podstawie art. 210 Kodeksu pracy, powstrzymuje się od wykonywania pracy, która naraża jego zdrowie lub życie na niebezpieczeństwo, natomiast policjant, na podstawie art. 27 ustawy o Policji, ma obowiązek narażania własnego zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 114, art. 115 i art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) jest chybiony. Sąd I instancji słusznie uznał, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano – na tle spraw związanych z wypłatą świadczeń żołnierzom zawodowym – że nie podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. Świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby mają charakter jednorazowy i nie mogą być kilkakrotnie wypłacane tej samej osobie (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 451/09, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I OSK 569/10). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że to świadczenie jest w całości oderwane od swojego celu, czyli umożliwienia osobie pełniącej służbę zagospodarowanie się w nowej sytuacji zawodowej i życiowej. Odprawa taka, gdyby przyjąć stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, stałaby się swego rodzaju nieuzasadnioną "premią" dla tych osób, które raz opuściły szeregi służby, a następnie do niej powróciły. Stawiałoby to w gorszej sytuacji faktycznej i prawnej tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w sposób nieprzerwany. Wielokrotne przyznanie odprawy oraz innych świadczeń związanych z odejściem ze służby w pełnej wysokości, byłoby zatem nieuzasadnionym i niesprawiedliwym przywilejem, a więc takie świadczenia powinny być wypłacone tylko raz. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 757/09). Zauważyć należy, że uprawnienia do wypłaty T.K. odprawy w pełnej wysokości nie można wywieść z faktu, że przedtem służył on w Milicji Obywatelskiej, a po utworzeniu Policji, rozpoczął służbę w nowej formacji. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o Policji określa, że z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej, jej funkcjonariusze stali się z mocy prawa policjantami. Wskazuje to wyraźnie, że została zachowana ciągłość kadrowa pomiędzy rozwiązaną służbą i nową formacją zmilitaryzowaną. Odrzucić należy zatem argument, że skarżący zaczął służbę w roku 1991 r. niejako od nowa, a zatem odprawa wypłacona za służbę w Milicji Obywatelskiej nie powinna mieć znaczenia dla wypłaty odprawy za lata służby w Policji. Dodać należy, że art. 107 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 38, poz. 181, ze zm.) przewidywał takie świadczenie, jakie zostało określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Nie budzi wątpliwości fakt, że odprawa została T.K., jako odchodzącemu ze służby milicjantowi, wypłacona. Zgodzić się należy ze skarżącym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji ma charakter administracyjnoprawny i nie można go wprost porównywać do stosunku pracy. Sąd I instancji nie wyraził w tej kwestii odmiennego poglądu, a powołanie się na orzecznictwo sądów powszechnych w zakresie odpraw przysługujących pracownikom, służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji poprzez zaznaczenie, że także na gruncie prawa pracy przyjęto podobne stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.