I OSK 1158/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. T. oraz K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 70/15 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 70/15, po rozpoznaniu skargi I. T. i K. T. (dalej: "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego na dożywianie, w pkt: 1. stwierdził przewlekłość postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 9 czerwca 2015 r. odwołali się od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem organu I instancji, 19 czerwca 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Z uwagi, iż Kolegium nie rozpatrzyło ww. odwołania, 28 września 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie 13 listopada 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] polegającą na braku rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2015 r., nr [...]. Decyzją tą organ I instancji odmówił skarżącym przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na powyższą skargę wniosło o umorzenie postępowania w sprawią. W ocenie organu sprawa winna zostać uznana za bezprzedmiotową, ponieważ prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Kolegium bowiem [...] listopada 2015 r. wydało decyzję nr [...], mocą której orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku stwierdził przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania odwołania przez Kolegium. Jednocześnie Sąd orzekł, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro Kolegium rozpatrzyło odwołanie skarżących i [...] listopada 2015 r. wydało decyzję, natomiast skarżący złożyli skargę na bezczynność Kolegium 13 listopada 2015 r., to uznać należy, że przedmiotowa skarga w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Organ przed wniesieniem tej skargi podjął bowiem działanie załatwiając sprawę wydaniem decyzji. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu (pkt 3 wyroku). Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia, czy postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2015 r. było prowadzone przez Kolegium przewlekle, Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Zdaniem Sądu przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 K.p.a. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że w niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie jest na tyle długi, aby uznać rażące naruszenie. Zaznaczył także, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Odnosząc się do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania" zwrócił uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mimo przekroczenia ustawowego terminu do rozpoznania odwołania, organ drugiej instancji załatwił sprawę przed wniesieniem przez skarżących skargi. Ponadto z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wynika, że skarżący oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja natomiast jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w części pkt. 2 co do całego jego zakresu oraz pkt. 3 w zakresie oddalającym wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy czym od czasu wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżącej mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, a wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa; art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, mimo że od czasu wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżącej mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, a wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła: o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i - rozpoznając skargę – o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, w zależności od końcowego wyniku sprawy o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł powiększonych o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, bądź przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów udzielenia pomocy prawnej z urzędu wedle norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł powiększonych o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżącej biorąc pod uwagę nieskomplikowany charakter sprawy, okres niepodejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy oraz fakt, że odwołanie zostało rozpoznane dopiero na skutek wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, należy uznać, iż organ odwoławczy prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art 149 § 1a P.p.s.a. Sąd I instancji przyjmując w świetle okoliczności sprawy odmiennie naruszył ww. przepis. Zdaniem skarżącej okoliczności sprawy uzasadniały także przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Wskazała, iż w sprawie występuje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, któremu rozpatrzenie sprawy nie tylko zajęło znacznie więcej czasu niż przewiduje to ustawa, lecz nie informował on skarżącej o przyczynach niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie oraz nie informował również o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero wezwanie organu przez skarżącą do zaprzestania naruszeń prawa, zmobilizowało organ do działania. Suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu na rzecz skarżącej ma charakter dyscyplinujący, prewencyjny i kompensacyjny. W sprawie niniejszej przyznanie jej uznać należy za celowe, gdyż z jednej strony stanowiłaby ona jasny przekaz dla organu odwoławczego, że jego działanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, z drugiej rekompensowałaby skarżącej czas i negatywne emocje związane z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie (a kwestia otrzymania pomocy społecznej jest dla skarżącej sprawą życiową), czas poświęcony na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy, a wreszcie stanowiłaby ona dla skarżącej symboliczny, lecz realny dowód zasadności jej oczekiwań, co do konieczności rozpoznawania spraw administracyjnych w terminach w ustawie przewidzianych. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w tym samym zakresie co skarżąca. Jednocześnie wnioski i uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżącego pokrywały się z wnioskami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie obie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w nich zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zakresie oceny stwierdzonej przewlekłości prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a nadto, że brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zasadność przedmiotowych zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Zasadnym jest nadto wskazanie, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Jest przy tym oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił, że przewlekłość prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Fakt przekroczenia przez organ odwoławczy terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. dotyczącego rozpatrzenie odwołania (pięć miesięcy) oraz niezawiadomienia skarżących o przyczynach zwłoki i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.) w realiach niniejszej sprawy uprawniał do stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz nie do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika "zła wola organu" w dążeniu do rozpatrzenia odwołania skarżących, które zostało ostateczne rozpatrzone jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji. Dokonana w tym zakresie ocena postępowania organu przez Sąd pierwszej instancji odpowiada kryteriom określonym w art 149 P.p.s.a. Skoro działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa i nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu, który rozpatrzył odwołanie, zasadnie Sąd i instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba karania organu grzywną i że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Sąd przyjął bowiem, że w istocie skarżący oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową w jakiej się znaleźli. To uzasadnienie Sądu nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, zaś argumentacja przedstawiona w tej skardze, a odnosząca się do zrekompensowania skarżącym czasu poświęconego na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy i negatywnych emocji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, była odmienna od zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Na tym etapie postępowania nie mogła zostać uwzględniona, tym bardziej że była ogólnikowa i nie zawierała uprawdopodobnienia podnoszonych okoliczności, przez co nie poddawała się sądowej weryfikacji. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt I OSK 1158/16 2