VII SAB/Wa 108/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie przebudowy drogi gminnej oddala skargę W dniu [...] lipca 2015 r. J. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie rozpatrzenia pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie przebudowy drogi gminnej. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VII SAB/Wa 109/15 i wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. została w części uwzględniona. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J. Ś. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie przebudowy drogi gminnej. Skarżący zarzucił ww. organowi naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 § 1, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., a to z uwagi na niezałatwienie sprawy i naruszenie zasad prawa administracyjnego. Skarżący wniósł o: wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący (wraz z mieszkańcami wsi S.) złożył, za pośrednictwem Wójta Gminy S., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. skargę na postępowanie Wójta Gminy S. w przedmiocie usunięcia wady wynikającej z błędnej przebudowy drogi gminnej we wsi S., gmina S. (droga gminna nr [...], nr geodezyjny [...]). Powyższe pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. wpłynęło do Wójta Gminy S. w dniu [...] września 2014 r. Następnie Wójt Gminy S., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismo mieszkańców z dnia [...] sierpnia 2014 r. przekazał zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., do którego pismo to wpłynęło w dniu [...] września 2014 r. W związku z powyższym pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzili w dniu [...] października 2014 r. kontrolę w sprawie wykonanych robót dotyczących przebudowy drogi gminnej nr [...] stanowiącej działkę o nr geod. [...] we wsi S., gm. S., których inwestorem jest Gmina S.. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił strony, że w dniu [...] listopada 2014 r. zostało wszczęte na wniosek J. Ś. (i innych) z dnia [...] września 2014 r. postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót dotyczących przebudowy drogi gminnej gruntowej nr [...] stanowiącej działkę nr geod. [...] we wsi S. gm. S., będącej własnością Gminy S.. Dalej, pismem z dnia [...] listopada 2014 r., z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. mieszkańcy wsi S., w tym skarżący, wnieśli uwagi i wnioski, zgłosili dowody. Uczynili to także pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. mieszkańcy wsi S., w tym J. Ś., zażądali wydania niezwłocznie decyzji administracyjnej. Powołano się w tymże piśmie na art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. oraz wskazano na kilkumiesięczną zwłokę organu w sprawie. W dniu [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję o nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej drogi gruntowej gminnej nr [...] działka nr geod. [...] i [...] położonej we wsi S., gm. S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nawiezienia pospółki (piaskowo-żwirowej) na drogę wewnętrzną dojazdową zlokalizowaną na działkach nr geod. [...],[...] położonych we wsi S., gm. S., będących własnością Gminy S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], znak: [...] i [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa jest prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 2099/15). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] października 2014 r. ustalił, że we wsi S. jest droga gruntowa. Z jednej strony drogi znajdują się pola uprawne, natomiast po drugiej stronie działki zabudowane. Droga gruntowa w stosunku do działek rolnych jest wyniesiona średnio około 30 cm. Obecny podczas kontroli Wójt Gminy S. oświadczył, że na tej drodze nie była wykonana żadna przebudowa drogi. Natomiast wszystkie prace jakie zostały wykonane dotyczyły bieżącego utrzymania drogi. Prace te polegały na nawiezieniu pospółki i wyrównaniu nawierzchni drogi równiarką. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podał, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zatem nie jest bezczynny w rozpoznaniu sprawy. Organ wskazał także, że długi okres rozpatrywania sprawy był spowodowany składaniem nowych żądań przez mieszkańców wsi S.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII tut. Sądu z dnia [...] listopada 2015 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, a termin posiedzenia niejawnego wyznaczono dzień 14 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawana skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. -skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast należy, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie dostrzec należy, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też wypada, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 35 § 5 k.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cyt. przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. pozostawania w bezczynności (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania), i nie można zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia. Rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wniosku skarżącego i mieszkańców wsi S. z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.). Wniosek ten zawierał żądanie usunięcia wady wynikającej z błędnej przebudowy drogi gminnej we wsi S. gmina S. (droga gm. nr [...], nr geodezyjny [...]), będącej własnością Gminy S.. Dotyczył więc sprawy, która (jako odnosząca się do przebudowy drogi) wymagała zweryfikowania, bo mogła pozostawać w kompetencji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i uzasadniać ingerencję tego organu. Wobec tego wskazane żądanie mogło skutkować wszczęciem postępowania i wydaniem aktu administracyjnego. Organ powiatowy, na skutek tego wniosku, w dniu [...] października 2014 r. przeprowadził kontrolę w sprawie wykonanych robót dotyczących przebudowy drogi gminnej. Następnie, zawiadomił strony, że w dniu [...] listopada 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie. Z akt wynika, iż na skutek m. in. odwołania skarżącego, ww. decyzja organu powiatowego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] została utrzymana w mocy. Rozpoznawana skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2015 r., a więc już po wydaniu ww. decyzji tego organu kończącej postępowanie w I instancji, m. in. z wniosku skarżącego. Z tego też powodu Sąd przyjął, że brak jest podstaw do uznania, iż organ powiatowy pozostaje w bezczynności. Sąd zauważa przy tym, iż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w doktrynie (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537), jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 11/14). Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.