IV SA/Gl 235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. działając na mocy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) odmówił W.W. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką W.W. na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 października 2014 r., składki na ubezpieczenie społeczne na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że co prawda wnioskodawca opiekuje się matką zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, jak również zostało spełnione ustawowe kryterium dochodu rodziny, to jednak z akt sprawy nie wynika by zrezygnował on z zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W wyniku analizy materiału dowodowego stwierdzono, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawcy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji zauważył, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, daty powstania niepełnosprawności nie się ustalić, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 czerwca 2014 r. Wcześniejsze orzeczenie z dnia [...] r. zaliczyło matkę wnioskodawcy do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Wnioskodawca był zatrudniony w okresie od 8 sierpnia 1997 r. do 31 maja 1979 r. w A w C., a następnie w Zakładzie B co wynika z zaświadczenia byłego pracodawcy z dnia 10 lipca 1984 r. Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż zaprzestanie wykonywania pracy zarobkowej było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zatem nie spełnia on przesłanki wymaganej do nabycia uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługującego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji W.W. wniósł o jej uchylenie i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia stanu faktycznego akcentując, że zarówno wiek matki i jej pogarszający się stan zdrowia wymusił ograniczenie jego aktywności zawodowej. Zdaniem odwołującego się jego matka jest trwale niepełnosprawna co najmniej od 2009 r. gdyż w wyniku komplikacji zdrowotnych została ona częściowo sparaliżowana i wymagała oraz nadal wymaga stałej opieki. Odwołujący się podkreślił, że jest jedyną osobą, która sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie zaakcentował, że to właśnie konieczność sprawowania opieki nad matką spowodowała ograniczenie jego aktywności zawodowej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że jednym z warunków koniecznych do przyznania świadczenia zgodnie z brzmieniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. jest konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nadto przypomniał, ze w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależniając jego spełnienie od kryterium dochodowego, które w niniejszej sprawie jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Jednocześnie wskazano na definicję zatrudnienia określoną w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznające, że W.W. tej przesłanki nie spełnia, bowiem w chwili powstania niepełnosprawności matki w znacznym stopniu nie pracował on zawodowo, a tym samym nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad chorą matką. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczeń począwszy od 1 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu przedstawił chronologicznie historię swojego zatrudnienie wskazując, iż ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki zachodziła konieczność ograniczenia jego aktywności zawodowej w kraju. Nadto nie mógł on także wjechać za granicę z powodu konieczności sprawowania całodobowej opieki nad matką. Oświadczył dalej, że PUP nie przedstawił mu żadnej oferty pracy i ze względu na trudną sytuację życiową zmuszony był korzystać z pomocy MOPS, gdzie został pouczony o możliwości zrezygnowania z poszukiwania pracy i wyrejestrowania się z PUP. Skarżący wskazał, że " w międzyczasie mama otrzymała "stopień znaczny" i wystąpiłem o dodatek opiekuńczy." Domagał się "wydania decyzji bezterminowej" podkreślając, że opiekę nad niepełnosprawna matką sprawował będzie do jej śmierci. Nadto stwierdził, że sprawował opiekę nad matką dużo wcześniej od ustalonej daty jej niepełnosprawności lecz nie znał swoich praw co było powodem późnego złożenia wniosku. Skarżący uważa, że spełnił warunek jakim jest rezygnacja z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. –dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Sądy administracyjne są bowiem sądami prawa. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Postawę prawną wydanych decyzji organów obu instancji stanowi treść art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458 z późn. zm.), przy czym należy zaznaczyć, że art. 16a ust. 1 został zmieniony przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz. U. poz. 567) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 maja 2014 r., z tym, że art. 16a ust. 1 pkt 1 miał wejść w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., o czym poinformowano skarżacego. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 stanowił: "Art. 16a. 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Zdaniem Sądu, istotą problemu występującego w sprawie jest rozumienie warunku przyznania przewidzianego w tym przepisie specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym, co nie było kwestionowane przez organ, ciąży - zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe. Natomiast organy obu instancji błędnie przyjęły, że ową przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy odnosić tylko do sytuacji, gdy dana osoba była zatrudniona lub świadczyła inną pracę zarobkową ale przestała to czynić ze względu na konieczność sprawowania opieki, natomiast nie obejmuje ona przypadków niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania takiej opieki. Taka interpretacja omawianego przepisu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1442/14; z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 216/14; z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 482/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 860/14, wszystkie publik. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w pierwszym z wymienionych orzeczeń wskazał, że przepis art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z ww. wskazaniami. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd zauważa, że w procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest zatem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wadliwa interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych spowodowała, że kwestia niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została w ogóle zbadana i wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, a więc musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe okoliczności Sąd miał na uwadze z urzędu – nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd uznał, że dokonana przez organy administracyjne wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji, a zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji. .