I SA/Wa 1638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi E.R. i H.T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. R. i H. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz H. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów [...] nr [...] S.A. w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., nr [...] i zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...] uchylił w całości ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., nr [...] i zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawi następująco stan sprawy: Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 200, art. 71 ust 4, art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] marca 1999r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2000r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez [...] Zakłady [...] Nr [...] z siedzibą w C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w C., gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił zmiany ww. decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., i zmienił decyzję z dnia [...] marca 1999 r., w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i w części dotyczącej warunków użytkowania wieczystego. Pismem z dnia 2 listopada 2012 r., Starosta Powiatu [...] zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., i zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002r., w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż były właściciel nieruchomości podejmował w 1990r., a więc przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, starania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2000 r., i zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] Zakłady [...] Nr [...] S.A. w C., wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r., wskazując, iż w ich ocenie w toku postępowania uwłaszczeniowego nie doszło do naruszenia praw osób trzecich. Zdaniem pełnomocnika skarżących wniosek A. R. dotyczący odzyskania działki nr [...] został skutecznie rozpatrzony na co wskazuje pismo [...] Zakładów [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od powyższego przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego [...] Zakłady [...] Nr [...] z siedzibą w C. w spółkę prawa handlowego spowodowało, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 §1 k.p.a. Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymagaj przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] września 2000r., i zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., została wydana w trybie art. 200 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wykazu zmian gruntowych z dnia [...] grudnia 1978 r. wynika, że w skład działki nr [...] weszła działka nr [...]. Ze sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 27 lutego 1976 r., Rep. A Nr [...] wynika, że [...] Zakłady [...] w C. nabyły działkę nr [...] od A. i E. R. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Stosownie do regulacji zawartej w §4 ust 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., dokument tego rodzaju stanowi dowód pozostawania działki nr [...] w zarządzie uwłaszczonego podmiotu. W obliczu powyższego organ uznał, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem uwłaszczonego gruntu był Skarb Państwa, natomiast przedsiębiorstwu państwowemu [...] Zakładom [...] w C. przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zatem zdaniem organu spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nie naruszałoby ono praw osób trzecich. Organ podniósł, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona, a prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Przekształcenie zaś prawa zarządu nie może się odbywać kosztem utraty po stronie dawnego właściciela prawa do zwrotu jego własności, bo godziłoby to w konstytucyjną zasadę ochrony własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1498/07, publ. CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt I SA 2394/99, publ. LEX nr 75559). Zgodnie z dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2485/12, z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 966/11, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 70/11 publ CBOSA). Ponadto podkreśla się, że sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt 1 OSK 721/11, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09 publ. CBOSA). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pismem z dnia 4 czerwca 1990 r. A.R. wystąpił z wnioskiem o zwrot działki nr [...] Na podejmowanie prób w tym zakresie przez byłego właściciela wskazują również pisma z dnia [...] kwietnia 1990 r., z dnia [...] kwietnia 1990 r., z dnia [...] grudnia 1990 r. oraz z dnia [...] maja 1991 r. Pismem z dnia 6 marca 2008 r. E. i A. R. ponownie zwrócili się o zwrot dawnej działki nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] spadek po A. R. zmarłym w dniu [...] stycznia 2010 r. na podstawie ustawy nabyli E. R., H. T., J. R. R. R. oraz G. R. Oznacza to zdaniem organu, iż przymiot strony na gruncie niniejszego postępowania nadzorczego przysługuje E. R. oraz pozostałym następcom prawnym po A. R. Z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku A. i E. R. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., gm. [...], oznaczonej w 1976 r. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obecnie stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha, odmówił zwrotu ww. gruntu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2009 r. Na skutek skargi wniesionej przez byłych właścicieli działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 401/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., zawiesił postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości o zwrot dawnej działki nr [...] do czasu oceny legalności uwłaszczenia. Odnosząc się do możliwości naruszenia przez uwłaszczenie praw osób trzecich w postaci prawa do zwrotu nieruchomości organ wskazał, iż przed dniem wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej były właściciel czynił starania o odzyskanie własności działki nr [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 1990 r. zwrócił się do Naczelnika Gminy C. o umożliwienie odkupienia ww. nieruchomości. Podobnie w piśmie z dnia 4 czerwca 1990 r., skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego [....], A. R. wskazał bezpośrednio na art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie obowiązywał przepis, który umożliwiałby zwrot nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w trybie umowy cywilnoprawnej zawieranej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (na wzór obecnego art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast art. 74 ust. 1 ustawy, regulujący kwestię możliwości zwrotu gruntu, odnosił się wyraźnie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie zaś art. 74 ust. 4 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312, i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. W świetle powyższego zdaniem organu administracyjny tryb zwrotu nieruchomości, który rozstrzygany był w drodze decyzji administracyjnej, odnosił się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji, lub przejętych w trybach wskazanych w powołanym ust. 4. Stanowisko takie prezentował również Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, iż, na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie ma podstaw prawnych do orzekania o zwrocie nieruchomości nabytej przez Państwo w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Skoro brak jest przepisu prawa materialnego w omawianym zakresie, to tym samym brak jest zdaniem organu przesłanki do orzekania co do meritum sprawy, a w konsekwencji wniosek o zwrot nieruchomości nie może być w ogóle rozważany, samo zaś postępowanie administracyjne w takiej sprawie jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość postępowania, stwierdzona przez organ administracji, nie tylko upoważnia, lecz wręcz obliguje ten organ do umorzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1644/96 publ. LEX nr 45907). Skoro więc zdaniem organu na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości organy administracji nie miały prawnych podstaw do prowadzenia postępowania i orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, która przejęta została na podstawie umowy sprzedaży w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to działania ówczesnych organów, polegające na przekazaniu wniosków A. R. w przedmiocie odkupienia/zwrotu ww. działki nr [...] Ministrowi [...] oraz [...] Zakładom [...] nr [...], organ uznał za prawidłowe. Tym samym również poinformowanie byłego właściciela o braku podstaw do zwrotu gruntu, czy jego odsprzedaży, z uwagi na zagospodarowane pisma z dnia 13 marca 1991 r., z dnia 2 stycznia 1991 r., z dnia 12 maja 1990 r.), według ówczesnych regulacji prawnych, rozstrzygało kwestię ewentualnego odzyskania przez byłego właściciela uwłaszczonego gruntu. W świetle powyższego organ uznał, że nie można stwierdzić, aby w dniu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. w obrocie pozostawał nierozpatrzony wniosek zwrotowy, który mógłby być traktowany jako prawo osoby trzeciej w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wniosek o zwrot nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami został złożony dopiero w dniu 7 marca 2008 r. (por. wniosek z dnia 6 marca 2008 r.), a więc znacznie później, niż data wydania decyzji uwłaszczeniowej. Nie można więc zdaniem organu mówić o rażącym naruszeniu art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. przez Wojewodę [...], co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej w zaskarżonej części. Wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie było również podstaw do wypowiadania się przez organ nadzoru w zakresie zarzutów dotyczących wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: E. R. i H. T. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowania pomimo spełnienia jego przesłanek co w konsekwencji spowodowało nieprawidłową ocenę legalności zaskarżonej decyzji: - rażące naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez przyjęcie, że prawa osób trzecich nie zostały naruszone, mimo że w dacie wydania spornej decyzji istniał nierozpoznany wniosek zwrotowy; - uznanie pism A. R. kierowanych do różnych organów, które przekazywały te pisma innym organom, nie otrzymywanie odpowiedzi albo otrzymywanie odpowiedzi zbywających / pismo MON / stanowi prawidłową procedurę rozstrzygającą kwestię odzyskania gruntu, w konsekwencji że wniosek zwrotowy został rozpatrzony, podczas gdy tak specyficzne i szczątkowe zachowanie organów nie wyczerpuje znamion postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; - przyjęcie, że w dacie 10 marca 1999 r. nie pozostawał w obrocie prawnym nierozpatrzony wniosek zwrotowy , podczas gdy pisma poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nie były rozpatrywane zgodnie z procedurami; - niezbadanie przesłanki zbędności nieruchomości na cele zakładu, mimo istnienia takiego obowiązku po stronie organu; wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli między innymi, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca. Działka wnoszących nr [...], aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976 r. została nabyta przez przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakłady [...] z siedzibą w C. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Tekst jednolity: Dz. U. 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) z przeznaczeniem na cele rozwojowe [...] Zakładów. Z uwagi na wieloletni brak zagospodarowania tego terenu przez nabywcę, zwracali się oni wielokrotnie, jednak bezskutecznie do różnych organów o zwrot nieruchomości. Choć dokumentacja zachowała się jedynie szczątkowa, to jednak wysoce uprawdopodabnia te okoliczności. Żaden z adresatów nie zareagował wszczęciem postępowania. (i odpowiedź MON z dnia 15 maja 1991 r.) Zarówno Starosta Powiatu [...] jak i Wojewoda [...] mieli wiedzę na temat roszczeń poprzedniego właściciela, a jednak w roku 1999 r. ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...]. Wojewoda wydał powyższą decyzję z dnia [...] marca 1999 r. bez rozważenia praw skarżących do przedmiotowego gruntu, a więc z naruszeniem praw osób trzecich. W ocenie skarżących, w w/w okolicznościach, w świetle treści art. 229 po roku 1998 nie powinno dojść do wydania przez organ decyzji uwłaszczeniowej. Przekazanie działki w wieczyste użytkowanie [...] Zakładom w C., w warunkach niezrealizowania celu wywłaszczenia, bez rozważenia uprawnień do tego terenu poprzednich właścicieli było zdaniem skarżących rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127). Na przedmiotowej działce [...] nie poczyniły żadnych nakładów inwestycyjnych. Trudno przyjąć za trafne zdaniem skarżących wskazanie przez organ, jakoby przed dniem wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie obowiązywał przepis, który umożliwiałby zwrot nieruchomości, które zostały nabyte w trybie umowy cywilnoprawnej zawieranej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 - zwrot wywłaszczonych nieruchomości - działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby [...] Parku Narodowego. Powyższy przepis wymienia nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które mogą być zwrócone w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze instytucji wywłaszczenia uregulowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach iw trybie określonym wart. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543) określają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje zdaniem skarżących wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy. Wśród tych nieruchomości znajdują się między innymi nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) i nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z takim ukształtowaniem treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (enumeratywne wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw) nie budzi zdaniem skarżących wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, str. 176-177 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo). Skarb Państwa nabył nieruchomość na podstawie, na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc w odniesieniu do takich nieruchomości znajdowałyby zastosowanie postanowienia rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przy wywłaszczeniu albo umowę zamiany nieruchomości. Umowa taka mogła być zawarta również w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zarówno w ocenie doktryny, jak i w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. T. Woś: op. cit., str. 173-174 i tenże: Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań-Kluczbork 1995, str. 157-158) materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży, określone w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakazywały traktować taką nieruchomość jako nieruchomość wywłaszczoną, co oznaczało możliwość jej zwrotu na podstawie art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a następnie na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przejęta zgodnie w doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena charakteru prawnego umowy zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozszerzyła w sposób istotny zakres pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", która mogła podlegać zwrotowi poprzednim właścicielom pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a następnie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżących te względy stanowią ratio legis unormowania zawartego w art. 216 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który expressis verbis rozszerza możliwości zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136 tej ustawy również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tego przepisu, w tym między innymi w odniesieniu do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Taka intencja ustawodawcy jest niewątpliwie trafna i nie budzi zastrzeżeń. Oznacza to zdaniem skarżących, że w związku z postanowieniami art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, również w odniesieniu do spornej nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a zatem uproszczenie procedury zwrotu i określenie braku reakcji organów lub zdawkowe pisma w odpowiedzi na korespondencję byłego właściciela będącą wnioskiem o zwrot nieruchomości jako prawidłowe , z powołaniem się na bezprzedmiotowość takiej korespondencji, wydaje się ze strony organu dalece nieprawidłowe, a co za tym idzie przyjęcie że w dacie uwłaszczenia [...] istniał rozpatrzony wniosek byłego właściciela jest zbyt daleko idące i nie znajduje żadnego uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Nawet błędne przyjęcie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadniało umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązywało organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 1 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro art. 136 u.g.n. wprowadza zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż przewidywało jej wywłaszczanie, poprzedni właściciel złożył wniosek o jej zwrot, nie było zawiadomienia poprzedniego właściciela, a co za tym idzie jego zgody na zmianę wykorzystania, zakaz ten zdaniem skarżących obowiązuje i otwarta jest możliwość zwrotu. Zignorowanie przez organ pism poprzedniego właściciela i ewidentne pominięcie jego interesów jest rażącym naruszeniem prawa , wobec wyraźnego zastrzeżenia w art. 200 w/w ustawy. Wojewoda w swojej decyzji kwestie te całkowicie pominął, a Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dopatrzył się w tym nieprawidłowości, oceniając pozytywnie legalność decyzji. Decyzja unieważniana nie wywołałaby też nieodwracalnych skutków prawnych, a więc nie zaistniały okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenie art. 200 ust.4 wyczerpuje zdaniem skarżących przesłankę określoną w art 156 par. l k.p.a.. z uwagi na powyższe zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem prawa , dlatego skarżący wnieśli o uznanie zasadności skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (Vide: art.134 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]: oraz odmawiająca stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. wystąpił do ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Starosta Powiatu [...] podnosząc, że były właściciel nieruchomości podejmował w 1990 r., a więc przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej starania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Organ administracji wydając decyzję w trybie nadzoru obowiązany jest do zbadania, czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 §1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 §1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, iż w skład uwłaszczonej działki nr [...]weszła działka nr [...], nabyta w dniu 27 lutego 1976 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...]przez Wojskowe [...] w C. od A. i E. małż. R., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenie nieruchomości. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika również, iż od 1990 r. A. R. czynił starania o odzyskanie byłej działki nr [...]. W tym zakresie pismem z dnia 4 czerwca 1990 r. wystąpił z wnioskiem o jej zwrot (por. odpisy pism z dnia 12 kwietnia 1990r., z dnia 30 kwietnia 1990 r., z dnia 4 czerwca 1990 r., z dnia 12 grudnia 1990 r. i z dnia 19 maja 1991 r.). Pismem z dnia 6 marca 2008 r. dawni właściciele nieruchomości ponownie zwrócili się o jej zwrot. Postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości o zwrot dawnej działki nr [...] zostało postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zawieszone do czasu oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Z powyższego wynika, iż kwestia ewentualnego naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym została pominięta. Skoro uwłaszczenie ma nie naruszać praw osób trzecich, to postępowanie z wniosku dawnych właścicieli, bądź ich następców prawnych o zwrot nieruchomości, ma cechę prejudycjalności w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Nieuwzględnienie tej okoliczności oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa, w zakresie odnoszącym się do dawnej nieruchomości nr [...], aktualnie stanowiącej część działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (prawa osób trzecich). Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Należy również podkreślić, iż organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela. Jedynie w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...], przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, miał zatem obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich stanowiące negatywną przesłankę do uwłaszczenia, wobec wyraźnego zastrzeżenia w ww. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. co do niemożności naruszenia praw osób trzecich. W niniejszej sprawie wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez organ wojewódzki. Do chwili obecnej bowiem wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 4 czerwca 1990 r. złożony przez dawnego właściciela nie został procesowo rozpoznany, ponieważ nie można zdaniem Sądu uznać pisma przekazującego wniosek A. R. o zwrot nieruchomości dotyczący działki nr [...] Ministrowi [...] oraz [...] Zakładom [...] nr [...] za prawidłowe jego załatwienie wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też zdaniem Sądu ww. decyzja uwłaszczeniowa w części odnoszącej się do dawnej działki nr [...], aktualnie stanowiącej część działki nr [...], rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa uzależnione jest jednak od braku negatywnej przesłanki, określonej w art. 156 §2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 §2 k.p.a. Decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Z akt przedstawionej sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 §2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Działka nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel widnieje Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są [...] Zakłady [...] nr [...] S.A. w C., na podstawie ww. decyzji uwłaszczeniowej. Nie można więc uznać, aby kwestionowana decyzja wywołała skutki prawne, których odwrócenie przekracza zakres kompetencji organu nadzorczego. Wydając decyzję uwłaszczeniową w dniu [...] marca 1999 r. organ powinien uwzględnić stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania w tym treść art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Dlatego też Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 156 k.p.a. oraz art. 200 ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) za uzasadnione. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.