II SA/Kr 1480/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym wraz z układem drogowym i zjazdem na działce nr [....] obr. [....] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [....],[....],[....], etc.....obr. [....] przy ul. [....] w K". Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna w dniu 25 lutego 2014 r. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. Zarząd Województwa [....] , działając przez Marszałka Województwa i Wicemarszałka Województwa [....] złożył w organie I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania winien być zarząd województwa, a nie marszałek województwa. Zdaniem wnioskodawcy skierowanie decyzji do Marszałka Województwa [....] zrealizowało przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa i powinno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 1 lipca 2015 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa w związku z art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1996 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Natomiast przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Kolegium Województwo [....] jako strona postępowania, jakie toczyło się przed Prezydentem Miasta K. zakończone wydaniem badanej decyzji, było należycie reprezentowane. Ponadto sam fakt, że decyzja z dnia 27 stycznia 2014 r. została skierowana do Marszałka Województwa [....] nie oznacza, że był on stroną postępowania, bowiem był wyłącznie reprezentantem strony, czyli Województwa [....] . Dlatego, w ocenie Kolegium, brak było podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Uznało zatem, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia nie mogły zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium stwierdziło również, że decyzja ta nie zawierała innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Zarząd Województwa [....], podnosząc, że w stosunkach na zewnątrz województwo, jako osoba prawna, reprezentowana jest przez swoje organy, tj. sejmik lub zarząd - będący organem wykonawczym. Wskazał, że ustawodawca w ustawie o samorządzie województwa nie precyzuje, w jakim zakresie marszałek reprezentuje województwo. W ramach tej reprezentacji, marszałek dokonuje wprawdzie wszelkich czynności przed sądami, organami administracji publicznej, przed którymi toczą się postępowania z udziałem województwa, jednak w żadnym przypadku nie można przyjąć, że marszałek jest stroną tych postępowań. Podkreślono, że przepis art. 57 powołanej ustawy nakłada wymóg reprezentacji łącznej dwuosobowej marszałka wraz z innym członkiem zarządu. Wprawdzie reprezentacja marszałka obejmuje postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji publicznej oraz wszelkie działania prawne, jednak do ich skuteczności potrzebne jest odpowiednie uregulowanie statutowe albo upoważnienie ze strony zarządu województwa. Odwołujący się wskazał, że odmiennie uregulowana jest ta kwestia w ustawie o samorządzie gminnym, gdzie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym działającym jednoosobowo, jednakże stosowanie per analogiam reprezentacji województwa jest niewłaściwe. Ponadto odwołujący się podkreślił, że z art. 11 ust. 1, art. 11a i art. 25d ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Ten sam organ wskazany jest też w art. 41 ustawy o samorządzie województwa, a zatem, stroną postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta K. , winien być Zarząd Województwa [....] , a nie Marszałek Województwa. SKO w K. decyzją z dnia 21 września 2015 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1996 r. o samorządzie województwa, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto, mając na uwadze zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazało, że przepis art. 57 ustawy o samorządzie województwa normuje kwestię reprezentacji województwa, ale tylko w zakresie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych związanych z zarządzaniem mieniem województwa. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 4 ustawy pt. "Mienie samorządu województwa", a nie w przepisach ogólnych dotyczących reprezentacji w ogóle. Przepis ten wprowadza wyjątki od przepisu o kolegialności organu wykonawczego (jakim jest zarząd województwa) i o zespołowym gospodarowaniu przezeń mieniem województwa (art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 1), a przede wszystkim od przepisu o jednoosobowym reprezentowaniu województwa przez marszałka województwa. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa marszałek województwa reprezentuje województwo na zewnątrz. Reprezentacja w znaczeniu, o którym tutaj mowa to prawo przedstawiciela (reprezentanta) do działania w imieniu innego podmiotu (reprezentowanego) wobec podmiotów zewnętrznych. Upoważnienie do reprezentacji może płynąć z umocowania udzielonego reprezentantowi przez podmiot reprezentowany, czyli z pełnomocnictwa lub z ustawy. Tak rozumiana reprezentacja może odnosić się do sfery cywilnoprawnej lub publicznej, materialnej lub procesowej. Zależnie od zakresu umocowania przedstawiciel może w imieniu reprezentowanego zarówno składać oświadczenia woli innym osobom, jak i odbierać oświadczenia kierowane do reprezentowanego, występować w postępowaniach sądowych i administracyjnych i podejmować w ich toku stosowne czynności procesowe, ustanawiać dalszych pełnomocników, a także dokonywać czynności faktycznych o charakterze reprezentacyjnym (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 491/10). SKO zaznaczyło, że ustawa o samorządzie województwa nie określa zakresu przysługującego marszałkowi prawa reprezentacji województwa, jednak przyjąć należy, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami, organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe oraz wszelkie działania prawne, w tym zawieranie i rozwiązywanie umów. W tym ostatnim tylko przypadku uprawnienia do jednoosobowej reprezentacji ograniczane są regulacjami przepisu art. 57 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, bądź odpowiednio ustalane statutem. Zdaniem Kolegium te szczególne rozwiązania nie dotyczą czynności innych, a typowych dla reprezentacji w prawnym znaczeniu, w tym do składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na uwadze wskazane przepisy, Kolegium stwierdziło, że strona postępowania, jakie toczyło się przed Prezydentem Miasta, tj. Województwo [....] , było należycie reprezentowane, a przez sam fakt, że decyzja Prezydenta Miasta K. została adresowana do Marszałka nie oznacza, że był on stroną postępowania, bowiem był wyłącznie reprezentantem strony, tj. Województwa [....] . Kolegium ponownie podkreśliło, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia nie powinny zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. W skardze na ww. decyzję Województwo [....] zarzuciło naruszenie: 1) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewypełnienie ich dyspozycji polegające na niepodjęciu wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej poprzez uznanie, iż Województwo [....] w toku postępowania przed Prezydentem Miasta K. było reprezentowane należycie przez Marszałka, w tym nieuwzględnienie faktu, że podstawowym elementem decyzji administracyjnej jest dokładne oznaczenie strony, do której ta decyzja została skierowana i reprezentującego ją organu, a brak oznaczenia strony i reprezentującego ją organu czyni decyzję wadliwą; 2) art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w sprawie z wniosku Zarządu Województwa [....] brak było podstaw do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, a Województwo [....] było należycie reprezentowane; 3) art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 11 ust. 1, art. 11a i art. 25 d ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec działania zarządu województwa jako reprezentanta strony postępowania administracyjnego gospodarującego wojewódzkim zasobem nieruchomości. Strona skarżąca domagała się uchylenia obu decyzji SKO w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka K.H. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Art. 156 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że w kwestionowanym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa. Zwrócić też należy uwagę, że z zarzutów zawartych w skardze oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że spornym jest nie sam udział Województwa [....] w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz właściwa reprezentacja Województwa [....] . Nie ulega wątpliwości, że są to odrębne kwestie i już z tego powodu zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa nie może być uznany za zasadny. Ponadto, co istotne i na co trafnie wskazało SKO, z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Natomiast w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Gdyby nawet przyjąć, że w kwestionowanym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy miały miejsce nieprawidłowości co do udziału strony, czy też jej nieprawidłowej reprezentacji, to okoliczność taka nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, lecz ewentualnie mogła być podstawą wznowieniową. Jednakże, zdaniem Sądu, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Województwo [....] było stroną tego postepowania i było należycie reprezentowane przez Marszałka Województwa [....] . Po pierwsze stwierdzić należy, że w wypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, nie można przyjąć, że stroną takiego postępowania są jej organy i to pomimo niewłaściwego zaadresowania korespondencji do któregoś z nich. Po drugie, Sąd podziela w całości stanowisko SKO oraz poglądy prezentowane już we wcześniejszym orzecznictwie (m.in. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 837/14), zgodnie z którymi, w myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Przyjmuje się, że prawo to rozciąga się na wszystkie czynności sądowe i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji, jak również postępowanie arbitrażowe oraz wszelkie działania prawne, jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów (A. Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC, 2008, komentarz do art. 43, teza 7). Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. Dlatego również nie można się zgodzić z tezą, że uprawnienie do reprezentacji województwa w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przysługuje członkom zarządu województwa. Powoływany przez skarżącego art. 57 ustawy o samorządzie województwa stanowi bowiem wyjątek od zasady reprezentacji województwa przez marszałka. Przepis ten został bowiem umieszczony w rozdziale 4 ustawy o samorządzie województwa "Mienie samorządu województwa". Należy więc uznać, że jest to przepis szczególny dotyczący tylko i wyłącznie składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1945/10). Zgodnie z art. 28 § 1 ppsa osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jak wskazano wyżej, podmiotem uprawnionym do działania w imieniu województwa m.in. w zakresie czynności procesowych jest marszałek województwa. Co prawda zgodnie z art. 15 ustawy o samorządzie województwa organem samorządu województwa jest zarząd, lecz zakres jego kompetencji określony jest od strony materialnoprawnej, nie obejmuje zaś reprezentacji. Składanie oświadczeń woli wymienione jest tylko w art. 57 ustawy o samorządzie województwa, który jednak ze względu na szczególny charakter rozdziału, w którym się znajduje, nie miał w sprawie o wydanie warunków zabudowy zastosowania. Co się natomiast tyczy przywołanego w skardze art. 25d ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie z jego treścią, wojewódzkim zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd województwa. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 stosuje się "odpowiednio". W myśl art. 25 ust. 2 tej ustawy, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla innego podmiotu, w żadnej mierze nie można zatem zakwalifikować jako "gospodarowanie wojewódzkim zasobem nieruchomości" w rozumieniu ww. przepisów. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.