II SAB/Go 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania zażalenia na bezczynność postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zatytułowanym "ZAŻALENIE NA BEZCZYNNOŚĆ ORGANU" Stowarzyszenie [...], wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie niewydania decyzji administracyjnej na wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie obu cmentarzy w [...] oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez przedstawiciela E.J., wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością Kolegium w kwestii wydania decyzji w sprawie zażalenia z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wezwało Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] stycznia 2015 r., m.in. poprzez jego podpisanie i przedstawienie statutu Stowarzyszenia oraz prawa do reprezentacji Stowarzyszenia przez E.J.. W dniu 27 października 2015 r. braki zostały uzupełnione. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez przedstawiciela E.J. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie "wydania decyzji w sprawie zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie nie wydania decyzji administracyjnej na wniosek Organizacji o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie obu cmentarzy w [...] oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu". Pomimo ustalonego terminu, Kolegium nie wykonało zobowiązania. Również do dnia sporządzenia skargi, skarżąca nie otrzymała stosownej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za bezzasadną, wskazując m.in. że pismem (postanowieniem) z dnia [...] października 2015 r., Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie domaga się rozpoznania skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia na bezczynność Starosty w sprawie niewydania decyzji administracyjnej o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1 460 517,58 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia przez Burmistrza w latach 2011-2013 na terenie obu cmentarzy w [...] oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zażalenie to zostało wniesione w trybie art. 37 § 1 Kpa, na co wyraźnie wskazuje skarżące Stowarzyszenie w treści pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. Zażalenie takie kierowane do organu wyższego stopnia jest swoistym środkiem prawnym, służącym nie od postanowienia, ale na określone zachowanie się (bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia ma charakter wpadkowy, powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje zażalenie. Niezależnie bowiem od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i w postępowaniu sądowoadministracyjnym może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 872/12, z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1680/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że nawet w przypadku braku takiego stanowiska strona ma prawo złożenia skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji do właściwego sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, brak jest podstaw do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu do którego wniesiono takie zażalenie, a którym w przedmiotowej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, postanowiono jak w sentencji.