I OSK 1680/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 669/12 odrzucającego skargę K. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 669/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia wniesionego w trybie 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") za nieuzasadnione. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 12 marca 2012 r. K. W., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uznające za nieuzasadnione zażalenie wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Wyszkowie, oznaczonej jako działka nr [...]. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że postanowienie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na które nie służy zażalenie, ma charakter incydentalny, a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji przywołując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazał, iż bezsporne w sprawie jest, że zażalenie złożone do Wojewody Mazowieckiego na bezczynność organu, dokonane było na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż stosownie do art. 37 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia organ albo uznaje je za uzasadnione i wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, albo uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Zażalenie na bezczynność organu jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianego w art. 141 – 144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale służy jedynie zmotywowaniu organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 37 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznanie zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wymienia tego rodzaju orzeczeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39, Lex nr 23458). Sądu I instancji uznał, iż zawarte w tym względzie pouczenie w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji, właściwą drogą do osiągnięcia przez skarżącego zakładanego przez niego celu, tj. spowodowania merytorycznego rozpatrzenia przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego wniosku o zwrot nieruchomości, winno być wniesienie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wyszkowskiego lub jego bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. W. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: - 46 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga skarżącego na postanowienie nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczyła zażalenia na przewlekłość postępowania przed organem I instancji oraz zaniechanie rozpoznania skargi w granicach sprawy odwołania, - art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez nietrafne przyjęcie, że przedmiot skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, które zdaniem skarżącego było ułomną decyzją administracyjną odnosiło się nie tylko do istoty sprawy, ale i formy jej załatwienia, natomiast przedmiotem skargi do Sądu I instancji byty zarzuty braku odniesienia się organu II instancji do istoty odwołania. Zdaniem skarżącego w tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że oznaczenie skargi do Sądu jedynie powtarzało określenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego, natomiast kwestia naruszenia przez organ I instancji terminu z art. 133 k.p.a. była przedmiotem odrębnego pisma, którego celem było jedynie wykazanie w niniejszej sprawie kolejnego przejawu złej woli organu I instancji. W ocenie skarżącego podniesione argumenty wskazują zatem jednoznacznie, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie był zarzut przewlekłości czy wręcz bezczynności, lecz konkretne roszczenie skarżącego wynikające z posiadanego przezeń prawa podmiotowego, tj. prawa własności, z którego korzystał przy składaniu do organu I instancji wniosku. Nadto podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w praktyce występują rozstrzygnięcia organów administracyjnych, które mają jedynie formę pisma i nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 k.p.a., ale zawierają oznaczenie organu, wskazanie adresata i rozstrzygnięcie o stanie sprawy i tym samym są decyzjami administracyjnymi ( zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2008 r., sygn. II SA/Ol 411/08, Lex nr 521755 i powołane w nim wcześniejsze orzecznictwo). Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, że będące przedmiotem niniejszego postępowania pismo organu I instancji zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy pozwalające uznać je za decyzję i tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., uznające za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu Wyszkowskiego w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości Wyszków, nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach. Wskazując na powyższe okoliczności, podzielić należało ocenę Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi złożonej do tego Sądu. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii (incydentalnych), jak w tym przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania organu, ale nierozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie w oparciu o odrębną normę prawną (art. 141 § 4 k.p.a. a contrario). Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności zasadnie też eksponował Sąd I instancji. Wskazać należy, iż ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 37 k.p.a., polega bowiem na tym, aby umożliwić stronie za pomocą środków prawnych stosowanych w toku instancji administracyjnych doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ administracji bez uzasadnionej przyczyny zwleka z jego wydaniem. Powyższe stanowisko znajduje również we wskazanym wyżej zakresie swoje odzwierciedlenie w jednolitych poglądach doktryny, jak i orzecznictwa (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2001r. sygn. akt IV SA 572/99 i z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 63/09, niepubl.; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 230). Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, w warunkach niniejszej sprawy wystąpiła konieczność odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, tj. wobec zaistnienia nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie skargi, a więc dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższą sytuacją za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 46 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.