II SA/Lu 910/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza P. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. ), zwanej dalej "kpa" oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.), zwanej dalej "u.ś.r." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną odmowy prawa do wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż ustalony u męża wnioskodawczyni - J. P. znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2012 r., a więc nie powstał w okresie o jakim stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto wnioskodawczyni jest żoną J. P., a zatem zachodzi również przesłanka negatywna o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. P. zarzucała błędne przyjęcie, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji kiedy współmałżonek będący jednocześnie wnioskodawcą, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie uwzględniło te zarzuty, jednak wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko tego organu co do tego, że z uwagi na powstanie niepełnosprawności męża skarżącej w wieku 45 lat, a więc po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie nie może być przyznane. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia oraz treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że J. P. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. L. z dnia [...] marca 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Niepełnosprawność istnieje od 2009 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2012 r. Bezspornie wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad mężem i w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia. Kolegium stwierdzając, że organ I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych przesłanka negatywna ujęta w tym przepisie nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust 1 wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 646/13 wskazując, że podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Okoliczność bowiem, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Pozostawanie w związku z małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie wyklucza zatem nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że świadczenie pielęgnacyjne, mimo iż nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., nie może być przyznane z uwagi na to, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni J. P. nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium wskazało, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to jednak konsekwencją tego wyroku, jak wynika z jego uzasadnienia, nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ww. ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Taka konstrukcja wyroku nie skutkuje więc utratą mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu ustawy, ani modyfikacją jego obecnego brzmienia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Ponieważ Trybunał w swoim orzeczeniu wyraźnie wskazał, że skutkiem wyroku nie jest utrata mocy wiążącej art. 17 ust. 1b u.ś.r., przy czym ustawodawca nie dokonał zmian legislacyjnych w tym zakresie, to ustalając prawo do wnioskowanego świadczenia organ I instancji zobowiązany był uwzględniać omawiany przepis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzjom zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po zakończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, podczas gdy, przepis ten we wskazanym zakresie, został mocą Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a ponadto organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje współmałżonkowi, jeżeli jego małżonek, który jest osobą wymagającą opieki, pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji, kiedy współmałżonek będący jednocześnie wnioskodawcą, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie skarżącej, uargumentowanej w obszernym uzasadnieniu z powołaniem orzeczeń sądów administracyjnych, wyrok TK, który powołało Kolegium, jest wyrokiem zakresowym sensu stricte i powinien być już uwzględniany przez organy administracji publicznej, bez konieczności ingerencji ustawodawcy. Skutkiem tego wyroku jest wyłącznie zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych), która nie powoduje dysfunkcjonalności całej ustawy. Jednocześnie - derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1 b u.ś.r. - Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Ponadto honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Aktywność sądów administracyjnych może mieć przy tym decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia ( pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornie mąż skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. L. z dnia [...] marca 2012 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według orzeczenia niepełnosprawność istnieje od 2009 r., natomiast ustalenie stopnia niepełnosprawności nastąpiło z dniem [...] marca 2012 r. Ponieważ mąż skarżącej urodził się [...] czerwca 1967 r., jasne jest, że w czasie powstania niepełnosprawności miał ukończone 18 lat, a skoro nie kontynuował w tym czasie nauki w szkole lub szkole wyższej organy stwierdziły brak przesłanki do przyznania świadczenia. Rację ma skarżąca, że rozstrzygnięcie sprawy nie mogło jednak nastąpić bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. ( K 38/13 ). Trybunał stwierdził wówczas, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną tworzą, co do zasady grupę podmiotów podobnych ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. W ramach tak wyznaczonej grupy dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Konstytucja zapewnia bowiem szczególną opieką nad dziećmi ze strony władz publicznych (art. 68 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 2). Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje jednak zróżnicowanie sytuacji prawnej także w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. W ocenie Trybunału Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Mogłoby być one uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Na tle tej tezy w orzecznictwie wykreowano pogląd, zgodnie z którym jest ona elementem rozstrzygnięcia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że na skutek wyroku nie ma miejsca zmiana sytuacji prawnej osoby ubiegającej się o świadczenie (tak NSA w wyrokach z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2926/14 i 15 października 2015 r. I OSK 519/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko powyższe nie jest jednak jednolite. Formułując pogląd odmienny, do którego skłania się także Sąd w rozpoznawanej sprawie, zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W powołanym wyżej wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej wspomnianego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Bez znaczenia pozostaje zatem odwoływanie do treści uzasadnienia wyroku Trybunału, ponieważ uzasadnienie zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia (wyroki NSA z dnia 18 listopada 2015r. I OSK 1668/14, 6 lipca 2016r. I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016r. I OSK 923/16 i 7 września 2016r. I OSK 755/16 i 1208/16 opubl. w CBOSA ). Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje zatem art. 17 ust. 1 u.ś.r. bez uwzględnienia zastrzeżenia wynikającego z art. 17 ust.1b tej ustawy. Zasadnie również skarżąca podnosi, że organ I instancji naruszył ponadto art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. – zarzut ten został prawidłowo uwzględniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które – mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 646/13 - stwierdziło, że pozostawanie w związku z małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie wyklucza nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Okoliczność, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo nie oznacza bowiem, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.