I OSK 1067/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2604/13 w sprawie ze skargi M. K.-H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2604/13 oddalił skargę M. K.-H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. M. K.-H. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "iż budynki posadowione na dawnej działce hip. Nr [...], obecnie przy ul. [...], z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez m.st. Warszawa ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279)." Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, a Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał je w mocy. Następnie na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił M. K.-H. wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec nie spełnienia przez budynki położone przy ul. [...] wymogu z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na skutek wniesionego w sprawie zażalenia, orzeczeniem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy po raz kolejny odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wobec nie spełnienia przez budynki położone w [...] wymogu z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Orzeczenie to zostało następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...] - po rozpoznaniu zażalenia M. K.-H. - w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu (w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 kpa) postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż wskazane budynki posadowione przy ul. [...], z wyłączeniem lokali wyodrębnionych, sprzedanych przez m.st. Warszawa ich dotychczasowym najemcom, odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu warszawskiego, do czasu: prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 207 z dnia 10 kwietnia 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lutego 1992 r. oraz prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania [...] od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] września 2009 r. oraz skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy po raz kolejny zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] o wydanie zaświadczenia do czasu prawomocnego i ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego odwołania [...] od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy podjął zawieszone postępowanie oraz odmówił wydania [...] zaświadczenia żądanej treści. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że po wyeliminowaniu z obrotu decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej gruntu oznaczonego hip. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy ponownie rozpatruje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Zdaniem organu, wobec poczynionych ustaleń aktualnie posadowione na ww. gruncie budynki nie są tymi, które uległy zniszczeniu w trakcie działań wojennych, albowiem resztki pierwotnych budynków zostały rozebrane i na ich miejscu wybudowano zupełnie nowe budynki. Organ wskazał, że zgodnie z przeprowadzoną na jego zlecenie ekspertyzą budowlaną brak jest możliwości wydzielenia budynków przy ul. [...], zgodnie z granicami danej nieruchomości hip. nr [...], co przesądza o tym, iż obecnie posadowione budynki nie są budynkami w rozumieniu art. 5 dekretu. Ponadto wskazano, że zaświadczenie nie może być sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku innego postępowania, którego zakończenie może pozwolić na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i wówczas kwestia własności budynków będzie podlegać ustaleniu na drodze cywilnej. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odmawiającej wydania zaświadczenia oraz o wydanie rozstrzygnięcia o uprawnieniu Prezydenta m.st. Warszawy do odmowy wydania zaświadczenia lub o obowiązku wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący kwestionując poczynione przez organ ustalenia faktyczne wskazał, że stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy jest sprzeczne z treścią dokumentów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09, a tym samym narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zakwestionował również prawidłowość ekspertyzy budowlanej, na której oparto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem o pow. zabudowy 182 m2 całkowicie mieszczącej się w obrębie nieruchomości hip. nr [...] i samodzielnie jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Zgodnie zaś z wpisami w kartotece budynków, pod adresem [...] znajdują się trzy budynki. Budynek o nr ew. [...] jest tym, który dawniej miał adres [...], a jego powierzchnia zabudowy wynosi 63 m2 i całkowicie mieści się w obrębie nieruchomości hipotecznej nr [...]. Ponadto wskazano, że ściany oddzielające budynki przy ul. [...] od budynków przyległych przebiegają wzdłuż granicy nieruchomości hipotecznej nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma odformalizowany charakter, składając się wyłącznie z czynności materialno-technicznych, w którym nie przeprowadza się pełnego postępowania dowodowego, przy czym przywołał adekwatne w tym zakresie wypowiedzi piśmiennictwa i judykatury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Prezydent m.st. Warszawy wydając zaskarżone postanowienie po raz kolejny naruszył art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co już dwukrotnie Kolegium zaznaczało w swoich orzeczeniach z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...] i z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...]. Organ podkreślił, że ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 107/09 wiąże Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiotowej sprawie. Zdaniem SKO, Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał zaleceń zawartych w powyższym wyroku WSA w Warszawie a rozstrzygnięcie oparł jedynie na ekspertyzie budowlanej określającej możliwości dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z granicami dawnej nieruchomości hipotecznej nr 18. Wskazał ponadto, że nie może wydać zaświadczenia żądnej treści w sytuacji, kiedy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy, a kwestia sporna podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Zdaniem kolegium, skarżący w swoim odwołaniu podniósł szereg istotnych kwestii odnośnie przedmiotowych budynków, do których organ nie tylko się nie odniósł, ale również nie wyjaśnił, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2013 r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w części, w jakiej pozostawia ono bez rozstrzygnięcia żądanie skarżącego zgłoszone w pkt 2 zażalenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie od postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, powinien rozstrzygnąć żądanie strony. Skarżący powołał się przy tym na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt I OPS 2/09, w której Sąd wskazał, że "Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. Skarżący podkreślił ponadto, że zaskarżone postanowienie jest już czwartym w tym postępowaniu, w którym Kolegium uchyla postanowienie Prezydenta i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpoznania, a opisany cykl powtarza się i w efekcie postępowanie o wydanie zaświadczenie trwa już ponad siedem lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i ponownie przytoczyło wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. o sygn. [...], którym odmówiło uzupełnienia rzeczonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 ppsa i nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w powyższym wyroku. Wydając postanowienie odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, Prezydent m.st. Warszawy oparł się jedynie na ekspertyzie budowlanej określającej możliwość dokonania podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], nie biorąc w ogóle pod uwagę dokumentów wskazanych przez skarżącego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. m.in. dziennikach urzędowych. Zawarty w skardze zarzut jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie zajęło jednoznacznego stanowiska w przedmiocie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy zaświadczenia o żądanej treści, nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy, co sam zauważył skarżący, nie może wydać żądanego zaświadczenia. Organ ten może jedynie rozstrzygnąć o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednak, zdaniem Sądu, w sposób wyraźny, że organ pierwszej instancji powinien dokonać dogłębnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego lub też uzupełnić ten dowodowy o niezbędne dokumenty w sprawie, a nie opierać się jedynie na ekspertyzie budowlanej. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną. Wniósł o uchylenie orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: a. przepisów prawa materialnego: - art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie tego przepisu; - art. 12 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu. b. przepisów prawa procesowego: - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo że SKO w Warszawie naruszyło przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo że SKO w Warszawie naruszyło przepisy procesowe i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 151 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie w sytuacji gdy skarga na część postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Skoro nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Sąd nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. W myśl art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., wyznaczają granice rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty skargi, odnoszące się zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie zostały poprawnie sformułowane, stąd też nie mogły być uwzględnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej winny znaleźć odpowiednie odniesienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dla poprawności sformułowania skargi kasacyjnej konieczne jest bowiem nie tylko sformułowanie zarzutów, ale również ich właściwe uzasadnienie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie w pełni spełnia te wymogi. Przede wszystkim zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy zagadnień uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a związanych z wydawaniem zaświadczeń w tym również zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu w jakim organ odwoławczy może rozpoznać zażalenie, czyli gdy uzna je za zasadne nie może wydać zaświadczenia, lecz jedynie skorzystać z uprawnień kasacyjnych. Tym czasem w zarzutach skargi kasacyjnej nie ma żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Stąd też uzasadnienie skargi kasacyjnej w swej zdecydowanej większości nie koresponduje z zarzutami skargi kasacyjnej w ramach których nie przytoczono takich podstaw kasacyjnych. Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skoro w postępowaniu zaświadczeniowym, orzeczenie organu pierwszej instancji może być zaskarżone do organu posiadającego jedynie kompetencje kasacyjne, to stoi to w sprzeczności z powołanym przepisem, z zarzutem tym nie można się zgodzić. Powołany art.78 Konstytucji RP stanowi, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że artykuł 78 Konstytucji dopuszcza istnienie wyjątków od zasady, którą statuuje, warunkuje natomiast uczynienie takiego odstępstwa tym, by było ono przewidziane aktem normatywnym rangi ustawowej. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę na istotę i charakter postępowania o wydanie zaświadczenia, w którym organ nie rozstrzyga sprawy, nie rozstrzyga zaistniałego sporu, a jedynie potwierdza bezsporne okoliczności faktyczne lub prawne w oparciu o posiadane dokumenty, rejestry. Tym czasem wynikająca z art.78 Konstytucji RP zasada adresowana jest przede wszystkim do postępowań jurysdykcyjnych, a więc postępowań w których organy w sposób władczy orzekają o przedmiocie postępowania. Jako drugi zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano art. 12 k.p.a. tj naruszenie zasady szybkości postępowania. Przepis ten stanowi, § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia § 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że powołany przepis wprowadza procesową zasadę szybkości postępowania, nie jest to przepis materialnoprawny. A po drugie w przypadku naruszenia tej zasady procesowej przez organ, w zależności od charakteru naruszenia ustawodawca wprowadził szczególne środki ochrony: skargę na bezczynność i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego też naruszenie zasady szybkości postępowania, pomijając kwestię jej charakteru prawnego nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano: art.134 §1 p.p.s.a, art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez ich niezastosowanie oraz art.151 p.p.s.a przez błędne jego zastosowanie. Powołany art. 134. § 1 stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do naruszenia tego przepisu, trudno zatem odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. Można tylko stwierdzić, że chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Natomiast powołane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, czy też art. 151 p.p.s.a. stanowią podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło. Mając na uwadze sposób i zakres sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zarzuty te nie mogły być uwzględnione, a tym samym prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bez względu na jego ocenę. Z uwagi jednak, że kontrolowane postępowanie toczy się od kilku lat i w tym czasie organ II instancji rozpoznając zażalenie kilkakrotnie uchylał postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując między innymi na wyroki: NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn..akt I OSK 1759/07, oraz WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2009r. sygn.akt I SA/Wa 107/09 oraz powołując się na art.153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie zwrócić uwagę, na błędne odczytanie treści wyroku NSA z dnia 26 listopada 2008r., w uzasadnieniu którego NSA wskazał, że organ rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia powinien uwzględnić kompleksową dokumentację sprawy, a więc zarówno tę dokumentację na której dotychczas oparły się organy, jak również te dokumenty które wskazał skarżący, oraz decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń administracyjnych. Natomiast z powołanego wyroku nie tylko nie wynika obowiązek wydania zaświadczenia, ale również nie wynika żadna ocena prawna dokumentów w sprawie, w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia całej dokumentacji w sprawie, nie przesądzając i nie wskazując wniosków jakie mogą z niej wypływać. Nadto przypomnieć należy, że w przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.