II SA/Kr 1416/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia 6 maja 2013 roku nr [...] Wójt Gminy działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – dalej powoływany jako k.p.a.), art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej powoływana jako u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) ustalił na rzecz E. K. warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w Z. (w części działek znajdujących się poza obszarem obowiązującego planu zagospodarowania) dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa miejsc parkingowych z dojazdem, stanowiskiem do ręcznego mycia samochodów wraz z infrastrukturą techniczną tj. przyłączami i instalacjami: wod - kan, elektryczną, gazową i teletechniczną Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w dniu 24 maja 2013 roku Zarząd Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.. W odwołaniu skarżący podniósł zarzut obrazy przepisów procedury administracyjnej, a to art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na dowolnie poczynionych ustaleniach sprzecznych z treścią posiadanych dokumentów oraz faktami znanymi organowi z urzędu, a także niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia będącego przedmiotem decyzji. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił również naruszenie prawa materialnego, a w szczególności błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że uzgodnienie, o jakim mowa w tym przepisie, zwalnia z obowiązku uwzględnienia rezerwy komunikacyjnej przewidzianej dla przedmiotowego obszaru w związku z planowaną budową obwodnicy miejscowości Z. W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu opisanego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 30 sierpnia 2013 roku wydało postanowienie znak [...], którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania Zarządu Województwa – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. od decyzji z dnia 6 maja 2013 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy, nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r., które doręczone zostało w dniu 8 kwietnia 2013 r., Wójt Gminy przesłał projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem E. K. i wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia 9 maja organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu, lecz dokonał tego po upływie terminu 2 tygodni określonego w art. 54 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. Tym samym należało uznać, że uzgodnienie zostało dokonane. Dalej SKO w K. podniosło, iż utrwalony pogląd tak orzecznictwa, jak i doktryny wyklucza możliwość występowania w jednej sprawie w charakterze organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. i strony. Pogląd ten poparty został cytatami z orzeczeń sądów administracyjnych. Dlatego też wobec przyjęcia, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. współdziałał w niniejszej sprawie w trybie art. 106 k.p.a., w ocenie organu odwoławczego nie posiada on legitymacji do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji. Od ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w dniu 11 października 2013 r. Zarząd Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. W wywiedzionej skardze podniesiono zarzut obrazy przepisów procedury administracyjnej mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Zarządowi Województwa nie przysługuje status strony, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanki braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi jej autor wskazał, iż nie występuje on w przedmiotowej sprawie w podwójnej roli – organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. oraz strony postępowania administracyjnego, bowiem zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy wykraczały poza zakres uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zarzut ten bowiem dotyczył kwestii rezerwy komunikacyjnej, a tym samym kwestii ujętej w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., podczas gdy uzgodnienie na podstawie pkt 9 dotyczy wyłącznie sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji opisanej w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarządca drogi zaś nie może się wypowiadać w kwestiach przekraczających zakres tego uzgodnienia. Dlatego też skarżący nie mógł mieć wpływu na treść decyzji wójta Gminy w zakresie opisanym w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. A tym samym w ocenie skarżącego brak jest podstaw do odmówienia mu statusu strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko. Wskazał ponadto, iż skarżący nie był pozbawiony ochrony prawnej, gdyż konsekwencją wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu, gdyby wydane zostało w ustawowym terminie, byłaby decyzja odmowna ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, m.in. poprzez badanie legalności decyzji administracyjnych i stosują w tym zakresie środki określone w ustawie. W ramach swych uprawnień sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. nie jest przy tym związany granicami skargi. Skarga Zarządu Województwa – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jest bowiem niezasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2013 roku stwierdzające niedopuszczalność odwołania Zarządu Województwa od decyzji Wójta Gminy z dnia 6 maja 2013 roku w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kwestia, jakie odwołanie jest niedopuszczalne, nie została zdefiniowana w przepisach. W ślad za wyrokiem NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1661/06 należy przyjąć, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (LEX nr 425381). Postępowanie odwoławcze jest zawsze postępowaniem skargowym, organ odwoławczy nie ma kompetencji do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Jednakże odwołanie, aby skutkować kontrolą instancyjną zaskarżonej decyzji, musi zostać wniesione przez osobę uprawnioną. Taką osobą uprawnioną jest strona postępowania, a więc podmiot zdefiniowany w art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, iż Zarząd Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, nie jest bowiem stroną postępowania rozstrzygniętego decyzją Wójta Gminy z dnia 6 maja 2013 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że niedopuszczalne jest łączenie w jednej sprawie administracyjnej funkcji organu współdziałającego w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a. i strony postępowania. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać w tym miejscu należy choćby na wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 roku, sygn. II GSK 708/10 (LEX nr 1083367), w którym to orzeczeniu sąd stwierdził: Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy wyłącznie do kompetencji organu administracji państwowej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu, czy wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 roku, sygn. II GSK 1796/11, w którym czytamy: W postępowaniu administracyjnym obowiązuje żelazna zasada, że organ administracji publicznej uczestniczący w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Nie dotyczy to oczywiście postępowania sądowego, gdyż w nim organ, który wydał zaskarżoną decyzję staje się stroną postępowania sądowego (LEX nr 1291815). Skoro więc Zarząd Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. był organem współdziałającym przy wydaniu decyzji Wójta Gminy w rozumieniu art. 106 k.p.a., co trafnie ustalił organ odwoławczy, nie może przysługiwać mu status strony w tym samym postępowaniu. Należy przy tym zauważyć, że skarżący przyznaje, że uczestniczył w uzgodnieniach przed wydaniem kwestionowanej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Jednakże w jego ocenie okoliczność ta nie pozbawia go statusu strony postępowania, gdyż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczyły kwestii określonych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p., a tym samym nie wchodziły w zakres uzgodnień. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Wskazując choćby na zacytowane powyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że zakres dokonywanych uzgodnień, czy szerzej: współdziałania w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a., pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy organ dokonujący takiego współdziałania może występować w charakterze strony. Brak jest przepisów proceduralnych, które dopuszczałyby taką możliwość. Reasumując więc należy podnieść, iż strona skarżąca, mająca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym status organu uzgadniającego błędnie upatruje swoje uprawnienie do równoczesnego uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony. W świetle dotychczasowego dorobku orzecznictwa, a także doktryny postępowania administracyjnego takiego udziału nie może z pewnością legitymować okoliczność, iż organ uzgadniający wywodzi swój status strony z zakresu przedmiotu sprawy, jaki pozostawał poza granicami jego współdziałania realizowanego w trybie art.106 k.p.a.. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 roku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Zarządu Województwa – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.