II SA/Kr 1464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 października 2015r. znak: [...] w opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2015 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ustalił wobec inwestora A. P., opłatę za legalizację budynku letniskowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr [...] w U., w wysokości 25 000 zł. Rozstrzygnięcie to zapadło wobec ustalenia, iż podczas oględzin w dniu 21 października 2008 r. przez PINB w G., że na przedmiotowej działce znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne którego wysokość do kalenicy wynosi ok. 4,72 m, wymiary w rzucie wynoszą około 5,70 mx 6,70 m budynek murowany z pustaków pianowych, stropy wylewane na mokro, dach dwuspadowy, pokryty dachówką ceramiczną. Budynek nie jest podpiwniczony, jednokondygnacyjny z poddaszem mieszkalnym. Budynek został ocieplony styropianem o grubości 10 cm. Ponadto ustalono, iż przedmiotowy budynek od strony granicy z działką [...] nie posiada okien i drzwi, natomiast od strony działki [...] znajduje się 5 otworów okiennych w odległości 1,0 m od granicy działki budowlanej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora A. P. - tenże budynek został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika także z oświadczenia A. P. z dnia 11 grudnia 2008 r. po zapoznaniu się z protokołem z oględzin, budowę rozpoczął w 2005 r. (grudzień), nie posiadając również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego budynku. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. znak: [...] organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę, lecz decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w G. decyzją z dnia 24 lutego 2012 r. znak: [...] nakazał ponownie rozbiórkę i WINB w K. decyzją z dnia 28 maja 2013 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1006/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchyli w/w decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Następnie postanowieniem 12 czerwca 2014 r. znak: [...], PINB w G. nakazał w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz przedstawić dokumenty konieczne do legalizacji, w tym zaświadczenie wójta o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W dniu 31 grudnia 2014 r. wpłynęły wymagane dokumenty. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. P., wskazując iż nie powinna być wymierzona opłata z uwagi na zakończenie budowy w 2003r., co prowadzi do zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z 10 lipca 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 1 października 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż PINB w G. prawidłowo określił przedmiot postępowania - inwestor dokonał robót budowlanych polegających na budowie domu letniskowego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości U., które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. A. P. nie legitymuje się w/w pozwoleniem. Nadto w niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 1006/13, gdzie wskazano, że należało wdrożyć postępowanie o którym mowa w art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i umożliwić inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowego budynku. Dlatego zastosowanie ma tryb postępowania uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej, dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 118/10: Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dalej podano także, iż organ I instancji prawidłowo określił wysokość opłaty legalizacyjnej, gdzie zastosowanie mają przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 49 w zw. z art. 59f ustawy Prawo budowlane wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn trzech czynników, pięćdziesięciokrotności stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), według wzoru 50 x (s) x (k) x (w). W niniejszej sprawie wszystkie te współczynniki zostały określone w sposób niebudzący wątpliwości. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł wskazana jest w art. 59f ust 2, współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii III przewidzianej dla niewielkich budyń takich jak domy letniskowe wynosi 1,0, współczynnik wielkości obiektu 1,0. Wychodzi równanie 50 x 500 zł x 1,0 x 1,0 = 25 000 złotych. Organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" . Prawo budowlane nie przewiduje legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego po 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę z pominięciem opłaty legalizacyjnej. Jak oświadczył A. P. w dniu 11 grudnia 2008 r. budowę budynku na działce nr [...] rozpoczął w grudniu 2008 r. W związku z powyższym zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obecnie obowiązującym. Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 865/12, gdzie wskazano, że nie może mieć zastosowania przepis art. 49 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003r. uniemożliwiający nakazanie rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Wynika to z treści art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która to zmieniła treść art. 49 Prawa budowlanego wprowadzając konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego kończącego się wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Dom na działce nr [...] w U. wybudowany został jak oświadczył A. P. po 2005 r., postępowanie zostało zaś wszczęte 2 lutego 2009 r. dlatego też, nie zaistniały przesłanki do zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że budowa budynku została zakończona przed 2003 r. organ wskazał, że jest ono odmienne od oświadczenia złożonego w dniu 11 grudnia 2008 r. w siedzibie organu I instancji i sprzeczne z całością materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu podano, iż do dnia 11 lipca 2003r. przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane miał inne brzmienie i stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. l, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie przewidywał zatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący wskazał, iż stanowisko organu, jakoby skarżący miał oświadczyć, że budowę przedmiotowego budynku rozpoczął w 2005r. (lub 2008r.) jest błędne. Stwierdzenia te stanowią omyłkę zawartą w aktach sprawy i nie zasługują na uwzględnienie. Budowa budynku letniskowego objętego postępowaniem zakończyła się przed 2003r., a zatem w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. który nie przewidywał opłaty legalizacyjnej (por. wyrok TK z dnia 18.10.2006r. sygn. akt P 27/05). W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl natomiast art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już poddana kontroli WSA w Krakowie, który orzekał w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1006/13. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 1006/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że na działce nr [...] doszło do wzniesienia murowanego budynku o przeznaczeniu mieszkalnym bez pozwolenia na budowę, a wiec w warunkach oczywistej samowoli budowlanej. Zasadnie zatem organy wszczęły i prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego (k. 185 akt adm. I inst.). Dalej Sąd wskazał, że w sprawie należało wdrożyć postępowanie o którym mowa w art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i umożliwić inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowego budynku. Ponadto – w związku z zarzutami skargi - w powołaniu się na orzecznictwo, Sąd wyraził pogląd prawny, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może go skutecznie zgłosić strona uczestnicząca w postępowaniu (k. 184v akt adm. I inst.). Poglądami tymi zarówno organ, jak i Sąd ponownie rozpoznający sprawę są związani i jak wynika z akt postępowania, organy do tych poglądów i wskazań się zastosowały. W wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego wydane zostało kwestionowane przez skarżącego postanowienie, ustalające wobec inwestora A. P. opłatę legalizacyjną za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku. Jak wynika z akt sprawy i treści skargi, istota sprawy sprowadza się do oceny, kiedy przedmiotowy budynek został wybudowany i w związku z tym jakie przepisy winny znaleźć do niego zastosowanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ ustalił, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęła się grudniu w 2005 r. Ustalenie to zostało dokonane na podstawie złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia inwestora A. P. z dnia 11 grudnia 2008 r. (k. 37 akt adm. I inst.). Analizując całość akt administracyjnych powyższe ustalenie organu należy podzielić. Natomiast zarzut skarżącego co do tego, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed 2003 rokiem, nie jest poparty jakimkolwiek przekonującym argumentem. Jak już wcześniej wskazano, data rozpoczęcia budowy została przez organy ustalona w oparciu o złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie A. P.. Data rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku w 2005 roku wskazana została również w protokole oględzin z 21.10.2008 roku. (k. 28v akt adm. I inst.). Data ta - grudzień w 2005 r. - była wskazywana w szeregu decyzji wydawanych przez organ (k. 58, k. 83, k. 157v, akt adm. I inst.) i do chwili wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, nigdy nie była przez skarżącego kwestionowana, mimo że od decyzji tych wnosił odwołania i skargę. Co również istotne, skarżący na uzasadnienie odwołań za każdym razem wskazywał zupełnie inne okoliczności (k. 67 i k. 168 akt adm. I inst.). Powyższe okoliczności nie dają zatem podstaw do zakwestionowania ustaleń organu co do daty rozpoczęcia budowy. Ponadto należy zaznaczyć, że art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, na który powołuje się skarżący tj. w wersji obowiązującej do 10 lipca 2003 roku stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Tymczasem z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu wynika, że do chwili wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, budowa tego obiektu nie została zakończona (k. 28v akt adm. I inst.), a samo postępowanie zostało wszczęte już po wejściu w życie nowelizacji. Również ta okoliczność nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, co do zastosowania w sprawie art. 49 prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 10 lipca 2003 roku. Uwzględniając ponadto, że organ prawidłowo zastosował przepisy dotyczące wysokości opłaty legalizacyjnej, skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.