II OSK 1342/14

Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 963/13 w sprawie ze skargi S. I. P. E. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 września 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 963/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia I. P. E. z siedzibą w B., zw. dalej skarżącą lub stowarzyszeniem, na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w K., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 23 września 2013 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 września 2013 r., SKO po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy T., zw. dalej Wójtem, z 23 lipca 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "OPA 4420 A" sieci A. (P.) na działce nr ewid. ... w T., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna SKO uchylająca decyzję Wójta, odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd podał, że wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną opartą o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., Kolegium wskazało na kilka uchybień, które, w ocenie tego organu, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Zdaniem Sądu I instancji, rację ma organ odwoławczy, że nie było podstaw do zastosowania sankcji z art. 64 § 2 k.p.a., a więc pozostawienia podania bez rozpoznania, mimo że wezwania do usunięcia braków z 11 lutego 2013 r. dokonano w trybie tego właśnie przepisu. Sąd wyjaśnił, że objęta odwołaniem decyzja z 23 lipca 2013 r. nie wskazuje w podstawie prawnej art. 64 lecz przepisy art. 56 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zw. dalej ustawą, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 2013, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania w ogóle nie doszło, a zatem organ I instancji nie mógł go naruszyć, co zdaje się sugerować Kolegium w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał również, że do akt sprawy nie załączono dowodów potwierdzających przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1, to między innymi ustawa i wynikający z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust.1 pkt 3 tej ustawy obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ile przedsięwzięcie należy do wymienionych w art. 59 ustawy. Organ I instancji uznał potrzebę uzyskania takiej decyzji przez inwestora i to właśnie jej brak był podstawą odmowy uwzględnienia wniosku. Sąd nie przesądzając słuszności tego stanowiska wskazał, że nie można jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że naruszony został w stanie sprawy wskazany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie analizy, o jakiej w nim mowa. Zdaniem Sądu, wobec treści decyzji organu I instancji i motywów jej podjęcia dokonywanie analizy z art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy było bezprzedmiotowe. Sąd zgodził się z Kolegium, że w niniejszej sprawie podstawową kwestię sporną stanowiła potrzeba złożenia wraz z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ustawy. Zdaniem organu I instancji, inwestor nie uzupełnił wniosku o dokumenty wskazane w wezwaniu z 11 lutego 2013 r., w związku z czym niemożliwym było ustalenie czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem SKO stanęło na stanowisku, że wobec sporu co do powyższego, Wójt winien był wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o zajęcie stanowiska, które będzie miało "decydujące" znaczenie dla sprawy. Brak takiego wniosku stanowił, w ocenie Kolegium, główne uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy stwierdzając powyższy obowiązek nie wskazał żadnego przepisu prawa, który stanowiłby jego podstawę. Sąd uznał również, że nie wynika on także z przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że co prawda, stosownie do art. 53 ust. 4 tej ustawy, istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jednakże dotyczy on wyłącznie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym (tj. m.in. będącej przedmiotem niniejszej sprawy) jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W stanie faktycznym sprawy, ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy). Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że to organ wydający w niniejszej sprawie decyzję w I instancji został wyspecjalizowany do przeprowadzenia oceny, czy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i złożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem ten sam organ właściwy jest do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej oraz do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takiego przedsięwzięcia, to do rozstrzygnięcia kwestii związanej z potrzebą uzyskania tej ostatniej decyzji przed rozstrzygnięciem wniosku złożonego w niniejszej sprawie uprawniony jest sam Wójt. W efekcie, w ocenie Sądu I instancji, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pogląd zarzucający temu organowi brak wystąpienia do RDOŚ o zajęcie stanowiska w sprawie i przyjęcie tego jako przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, nie miał oparcia w przepisach prawa. Sąd uznał, że motywy zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie są wystarczające do przyjęcia, że zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu. Organ poza powołaniem treści przepisów nie wykazał bowiem, w jaki sposób organ I instancji dopuścił się ich naruszenia, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i czy ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji, sporną pomiędzy organem I instancji a wnioskodawcą oraz kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia tego czy moc anten sektorowych i radioliniowych na danym obiekcie może być sumowana, a jeśli tak, dla jakich parametrów. Sąd podał, że w decyzji z dnia 23 lipca 2013 r. Wójt stanął na stanowisku, iż istnieje konieczność zsumowania mocy anten na danym obiekcie, nie wyłączając anten radioliniowych, a także uwzględnienia zjawiska superpozycji uzasadniając swój pogląd m.in. tym, że "moc EIRP samych anten sektorowych na danym azymucie będzie wspólna dla obu anten z tym, że trzeba jeszcze uwzględnić moc EIRP anteny radioliniowej, której energia się nałoży z antenami sektorowymi". Konieczność przedłożenia przez inwestora mapy uwzględniającej zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku w zakresie anten sektorowych oraz radioliniowych organ uzasadnił zaś potrzebą "ustalenia, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie Sądu, nie można organowi I instancji zarzucić, że w żaden sposób nie uzasadnił swoich poglądów. Sąd wskazał, że w decyzji objętej skargą organ II instancji ograniczył się do wyrażenia poglądu, iż "oceny wnioskowanej inwestycji, w aspekcie konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy dokonać w oparciu o równoważną moc promieniowania wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludzi". Sąd I instancji argumentował, że uchylając decyzję organu I instancji Kolegium nie wyraziło jednoznacznego stanowiska, co do podstawowej kwestii spornej w niniejszej sprawie, a jeśli nawet przyjąć, że co do zasady zanegowało zasadę sumowania przyjętą przez organ I instancji, to w motywach zaskarżonej decyzji nie ma uzasadnienia takiego stanowiska i wyjaśnienia, dlaczego w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest w świetle § 4 rozporządzenia, podstaw do sumowania parametrów mocy anten, zwłaszcza sektorowych, które wedle przedstawionej przez inwestora dokumentacji i ustaleń organu I instancji usytuowane mają być na tym samym maszcie, jedna pod drugą w tej samej linii, w odległości 0,5 m, a więc na tym samym azymucie. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - obrazę art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 j.t. ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 i § 4 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 lipca 2007 r. (Dz.U.2007.158.1105), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "OPA 4420 A" sieci A. (P.) na działce nr ewid. ... w T. wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowej inwestycji, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z § 3 ust. 1 pkt 8 i § 4 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 lipca 2007 r. (Dz.U.2007.158.1105), poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na zajęcie stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do domagania się od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na Realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "OPA 4420 A" sieci A. (P.) na działce nr ewid. ... w T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nieważność przedmiotowego postępowania została spowodowana tym, że Sąd rozpoznając skargę, pominął kwestię zdolności procesowej stowarzyszenia. Stowarzyszenia I. P. E. z siedzibą w B. jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), zw. dalej Prawem o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Z tego względu, jeżeli przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego ma podejmować czynności w jego imieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to musi przedłożyć pełnomocnictwo do takiego działania, podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1518/13, wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2363/13, wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że może być to pełnomocnictwo ogólne, udzielone przez członków stowarzyszenia przy okazji wyboru przedstawiciela stowarzyszenia. Stowarzyszenie powinno jednak dysponować listą swoich członków i ich adresami, pozwalającymi, na wezwanie sądu, na ustalenie, czy pełnomocnictwa do działania w imieniu stowarzyszenia udzielili wszyscy jego członkowie. Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdza, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu braku osobowości prawnej stowarzyszeń zwykłych i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie wniosło skargę do Sądu I instancji, jednakże Sąd nie zweryfikował, czy przedstawiciel wnoszący przedmiotową skargę posiadał umocowanie do reprezentowania stowarzyszenia. Ocena ta powinna poprzedzać rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Nieuzupełnienie braków formalnych skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe, gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie skargi z pominięciem oceny legitymacji procesowej i prawidłowości umocowania przedstawiciela strony skarżącej stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1518/13 dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 1