II SA/Gl 1194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. M. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta J. o zwrot nieruchomości położonej w J., która została nabyta od niej przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Do zawarcia przedmiotowej umowy sprzedaży doszło w związku z decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., którą zatwierdzono lokalizację szczegółową budowy osiedla "A". Przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m² w dacie wywłaszczenia oznaczona była jako działka nr 1. Na wniosek Prezydenta Miasta J. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku, bowiem aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości (poza niewielkim jej fragmentem o pow. [...] m²) była gmina J. Wyznaczony organ trzykrotnie orzekał w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż jego dwie wcześniejsze decyzje z dnia [...] r. i z dnia [...] r., którymi odmówił zwrotu nieruchomości zostały uchylone opartymi na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. decyzjami Wojewody [...] odpowiednio z dnia [...] r. oraz [...] r. Uchylając te wcześniejsze orzeczenia organu I instancji Wojewoda wskazywał na brak dostatecznych ustaleń poczynionych przez ten organ w kwestiach dotyczących odtworzenia aktualnych granic przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości oraz jej wykorzystania na cel wywłaszczenia i zajętych pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Starosta [...] odmówił po raz trzeci zwrotu nieruchomości wskazanej we wniosku M. S. stwierdzając brak ustawowych podstaw do wydania decyzji zgodnej z tym wnioskiem. W podstawie prawnej tego orzeczenia Starosta wskazał art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n.), a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że wywłaszczona działka aktualnie wchodzi w skład kilku odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr 2, 3, 4 i 5 oraz 6. Opisując kolejne zmiany zachodzące w operacie ewidencji gruntów miasta J. oraz w wpisach w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w J. Starosta [...] podał, że w latach [...]-[...] w trakcie tworzenia obrębu ewidencyjnego J.–Miasto działka nr 1 została podzielona i część jej weszła do nowo utworzonej działki nr 7, a część do działki nr 6 stanowiącej ul. [...]. Działka nr 7 w oparciu o decyzję komunalizacją z [...] r. stała się własnością Gminy J., następnie aktem notarialnym zawartym w dniu [...] r. została oddana w użytkowanie wieczyste "B". Prawo użytkowania wieczystego nabyte przez tę "B" zostało zaś ujawnione w KW [...] w dniu [...] r. Kolejnym aktem notarialnym z dnia [...]r. majątek "B" został podzielony, a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i budynków zostało przeniesione na rzecz "C" w J. W [...] r. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt podziału działki nr 7 na działki nr 8 i nr 9. W [...] r. "C" w J. zbyła prawo użytkowania wieczystego działki nr 9 na rzecz S. B., ten zaś zbył aktem notarialnym z dnia [...] r. to prawo na rzecz "D" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prawo użytkowania wieczystego tej działki stanowiło następnie przedmiot dalszego obrotu. Z kolei działka nr 9 podzielona została w [...] r. decyzją Prezydenta Miasta J. na działki 2 i 3. Nowo wydzielona działka nr 2 o pow. [...] ha stanowiąca użytek drogowy została następnie nabyta przez Gminę J. od S. i W. B. umową sprzedaży z dnia [...] r. Działka nr 3 stanowi natomiast własność Gminy J., a ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego aktualnie przysługuje "E" Sp. z o.o. z siedzibą w W., która nabyła je w dniu [...] r. od "D" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Na działce tej został usytuowany market budowlany "F". Wreszcie działka nr 8 w [...] r. została podzielona na działki nr 4 i 5. Pierwsza z tych działek, stanowiąca własność miasta J., jest zajęta pod drogę ul. [...], a działka nr 5 została zwrócona poprzednim właścicielom decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. i obecnie stanowi własność S. i W. B., którzy nabyli ją w dniu [...] r. Jeśli chodzi o działki zajęte pod ul. [...] to działka nr 6 stanowi fragment pasa drogowego tej ulicy, a działki nr 2, 4 zajęte są pod chodnik, trawnik, zatokę i wiatę przystankową. Starosta [...] stwierdził ponadto, że ul. [...] od [...] r. stanowi drogę powiatową w oparciu o przepisy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wcześniej ulica ta stanowiła zaś drogę wojewódzką pozostającą w zarządzie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. Przebieg tej drogi został ustalony uchwałą Rady Miasta Jastrzębie Zdrój nr XXIII/310/2008 z dnia 28 lutego 2008 r. ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. nr 69). Biorąc pod uwagę przedstawione dane ewidencyjne oraz opisane zmiany stanu prawnego nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Starosta uznał, że nieruchomość ta została ona wykorzystana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży, gdyż był na niej zlokalizowany zakład produkujący wyroby betonowe na potrzeby budowanego osiedla mieszkaniowego "A". Organ stwierdził ponadto, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje także budowę urządzeń infrastruktury niezbędnych do jego funkcjonowania, takich jak drogi, przystanek, sieć energetyczna czy kanalizacyjna. Organ stwierdził także, że w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n,, jeżeli w dacie orzekania stanowi ona część drogi publicznej. Wreszcie wskazał na art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie wskazane w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z decyzją Starosty [...] nie zgodziła się M. S., która we wniesionym odwołaniu domagała się jej uchylenia. Uzasadniając to żądanie wskazała, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 137, art. 216 i art. 229 u.g.n. poprzez bezzasadne uznanie, że przejęta przez Skarb Państwa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z umową sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uzasadniając te zarzuty M. S. zakwestionowała przedstawiony w decyzji organu I instancji opis zmian dotyczących przebiegu granic działki nr 1. W jej ocenie w sprawie nie przeprowadzono bowiem dowodu z opinii biegłego, który miał zostać przeprowadzony zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. Ekspertyzę geodezyjno-kartograficzną, która miała zostać sporządzona przez biegłego organ zastąpił bowiem pismem Biura "G", które nie spełnia wymogów takiej ekspertyzy. Organ nie przeprowadził także dowodu w postaci uzupełniającego przesłuchania autora tego "pisma" F. S.. W tej sytuacji – zdaniem strony wnoszącej odwołanie – należało uznać, że nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości dotyczące zmian zachodzących w operacie ewidencji gruntów miasta J. i w konsekwencji nie określono w sposób bezsporny i zgodny z rzeczywistością usytuowania przejętej działki i jej granic. Z tej przyczyny rozważania organu dotyczące zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy chodnik, trawnik czy wiatę przystankową należało uznać za bezprzedmiotowe i podjęte z naruszeniem art. 216 u.g.n. Ponadto zdaniem odwołującej się strony za pozbawione podstaw prawnych i przedwczesne należało uznać argumenty Starosty dotyczące zrealizowania celu, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. M. S. nie zgodziła się bowiem ze stanowiskiem organu I instancji, że lokalizacja na wywłaszczonej działce zakładu produkującego wyroby betonowe na potrzeby budowanego osiedlą mieszkaniowego dowodziła realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Stanowisko takie było bowiem w jej ocenie niezgodne z art. 137 u.g.n. Wreszcie wnosząca odwołanie nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu nieruchomości wynikające z art. 229 u.g.n. Starosta nie wykazał bowiem tożsamości działki, na której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego (dosł. działki sprzedanej) z działką nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W konsekwencji w przekonaniu odwołującej się strony Starosta [...] nie wypełnił zaleceń zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Organ ten także przez dwa lata oczekiwał na ekspertyzę geodezyjno-kartograficzną nie prowadząc żadnych innych czynności, a w związku z pismami strony sygnalizującymi przewlekłość postępowania załączył do akt postępowania pismo firmy "G" i zakończył postępowanie w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a i art. 136, art. 216 i art. 229 u.g.n. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przytoczył przepisy regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości, niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, w tym także przepis art. 229 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził jednocześnie, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, które wprawdzie zostały nabyte na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 u.g.n. i nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, jeżeli zostały one zajęte pod drogi publiczne. Organ II instancji podzielił następnie ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty [...] dotyczące braku podstaw do zwrotu nieruchomości nabytej w [...] r. przez Skarb Państwa od M. S. W szczególności stwierdził, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz odpisy ksiąg wieczystych potwierdzają prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń dotyczących zmian geodezyjnych, jakie miały miejsce w odniesieniu do działki nr 1. Wojewoda nie zgodził się natomiast z zarzutami strony dotyczącymi wadliwości dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej przez "G" na zlecenie Starosty. Podkreślił, że dokumentację tę wykonał uprawniony geodeta, a ponadto stanowi ona jedynie uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który potwierdza ustalenia wynikające z tej spornej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego brak było także potrzeby przesłuchania w sprawie autora tej dokumentacji. W konsekwencji należało przyjąć, że działki nr 2, 4 i 6, jako stanowiące drogę publiczną nie podlegały zwrotowi. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje kwestia ich niewykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia, a także ustalenie daty, w której zostały one zajęte pod tę drogę. Zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjna potwierdza też, że działki nr 3 i 5 zostały wydzielone z działki nr 7, która wcześniej została oddana w użytkowanie wieczyste "B", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez SR w J. w dniu [...]r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo użytkowania wieczystego tych działek było następnie kilkakrotnie zbywane na rzecz różnych podmiotów Obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr 3 jest "E" Sp. z o.o. z siedzibą w W, a działka nr 5 stanowi własność osób fizycznych, a to W. i S. B. Tym samym w odniesieniu do tych działek zastosowanie znajdzie art. 229 u.g.n. wyłączający roszczenie w przedmiocie ich zwrotu. Skargę na tę decyzję wniosła M. S. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 i art.. 229 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości a także oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych wskazujących na położenie tej działki w granicach drogi publicznej. Zaskarżona decyzja w ocenie skarżącej została także wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 i art. 79 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody uznające, że zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz analiza zapisów ksiąg wieczystych potwierdza ustalenia organu I instancji dotyczące aktualnego stanu prawnego oraz faktycznego wywłaszczonej działki. Zajmując takie stanowisko Wojewoda pominął bowiem fakt niepodjęcia przez Starostę [...] wymaganych czynności zmierzających do ustalenia faktycznych granic działki objętej wnioskiem o zwrot. W ocenie skarżącej zamieszczony w zaskarżonej decyzji opis zmian dotyczących przebiegu granic działki skarżącej został dokonany w sposób dowolny i arbitralny i w oderwaniu od rzeczywistego ich przebiegu. Skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy dotyczącego rzeczywistego przebiegu granic działki nr 1, a w toku postepowania nie wyjaśniono przyczyn zaniechania przeprowadzenia tego dowodu i bezzasadnie odrzucono jej wniosek o przesłuchanie geodety, który sporządził "merytorycznie wątpliwe pismo". Zdaniem skarżącej zastąpienie przez Starostę dowodu z opinii biegłego pismem sygnowanym przez "G" pozbawiło ja uprawnień wynikających z art. 79 § 2 k.p.a. W konsekwencji za zasadny należało jej zdaniem uznać zarzut braku rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczącego zmian zachodzących w operacie gruntów miasta J., co uniemożliwiło określenie aktualnego usytuowania jej działki. W ocenie skarżącej za pozbawione podstaw prawnych i przedwczesne należało uznać także stanowisko o zaistnieniu w sprawie przesłanek wskazanych w art. 229 u.g.n. Brak było także podstaw do uznania, że cel na który została wywłaszczona jej działka został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutów skargi i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego doszedł do przekonania, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego w stopniu nakazującym jej usunięcie z obrotu prawnego. Przystępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przytoczony przepis miał zastosowanie w sprawie, gdyż jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy obu instancji, stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, a zatem m.in. art. 136 i art. 137, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W sprawie zaś bezsporne było, że skarżąca w [...] roku zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 tej ustawy, nieruchomość, o której zwrot się ubiegała we wniosku z dnia [...] r. Przedmiotowa nieruchomość była w dacie zawarcia umowy jej sprzedaży oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 1, a zgodnie z tą umową miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla "A". Mając na uwadze brzmienie art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( ust. 1). W przypadku zaś jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część ( ust. 2). Określenie w ustawie, które nieruchomości nabyte w drodze wywłaszczenia uznaje się za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegające obowiązkowi zwrotu we wskazanych wyraźnie wypadkach, eliminuje szereg dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych organów administracji oraz sądów administracyjnych rozpatrujących skargi na decyzje w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, bowiem pojęcie zbędności nieruchomości nie zostało wcześniej zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A 2012/11/135) normatywna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. ma zastosowanie nie tylko na przyszłość (do nieruchomości wywłaszczanych po wejściu w życie u.g.n. w 1997 r.), ale także do nieruchomości wywłaszczonych przed [...] r. Wynika to z retrospektywnego charakteru instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz z braku szczególnych przepisów intertemporalnych w u.g.n. Dodać należy, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne ( por. m.in. wyroki WSA w Lublinie z dnia12 lipca 2012 r., II SA/Lu 450/12, LEX nr 1228992 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013r. , II SA/Po 145/13, LEX nr 1310239). W ocenie Sądu w celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego nie mieściła się jednak realizacja zakładu produkującego wyroby betonowe na potrzeby budowanego osiedla, jak przyjął organ I instancji w pierwszej wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] r. Powyższe nie dotyczy jednakowoż przypadku, gdyby realizacja takiego zakładu została wskazana w lokalizacji szczegółowej budowy osiedla "A". Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy. Brak ustaleń dotyczących tej kwestii nie miał jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na inne negatywne przesłanki uniemożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pierwszą z tych przesłanek stojących na przeszkodzie zwrotu działki nr 1 jej poprzedniej właścicielce to zajęcie części działki nabytej przez Skarb Państwa pod pas drogowy drogi powiatowej, jaką stanowi ul. [...]. Jak wynika z ustaleń organu I instancji w pasie drogowym tej ulicy znalazły się bowiem części działki nr 1 , które weszły w obszar działki nr 6 oraz działek nr 2 i 4. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że dla oceny wystąpienia przeszkody do zwrotu znaczenie ma także to, czy konkretna nieruchomość leży w obszarze pasa drogowego istniejącej drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11 i z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Trzeba mieć na uwadze, że na gruncie zajętym pod pas drogowy zarząd drogi sprawuje z mocy samego prawa nieodpłatny trwały zarząd (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych< j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.>). Grunty znajdujące się w pasie drogowym są objęte także szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy). Dodać należy, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu ( tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/07). Zgodnie wreszcie z art. 2 u.g.n. , na który zwrócił uwagę Wojewoda [...], przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy o drogach publicznych. W art. 2a ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał zaś w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. W uzupełnieniu wskazać wreszcie należy przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., którą wprowadzone zostały przepisy ustaw reformujących administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przeszkoda uniemożliwiająca natomiast zwrot pozostałej części działki nr 1, która nie została zajęta pod pas drogowy ul. [...] wynika z treści art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Analizując ten przepis intertemporalny w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że ustawodawca przewidując w art. 216 u.g.n. możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych również na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściowym w życie tej ustawy wyłączył jednakowoż możliwość zwrotu tych nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 1998 roku nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, bądź też stanowiły własność tych podmiotów lecz ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji wynika, że nabyta przez Skarb Państwa działka nr 1 w związku z utworzeniem w latach [...]-[...] nowej jednostki geodezyjnej obrębu J., została wchłonięta przez wymienioną już wcześniej działkę drogową nr 6, a w pozostałej części weszła w skład działki nr 7. Działka ta została następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. skomunalizowana, a przysługujące gminie J. prawo jej własności zostało wpisane do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. Działka ta następnie została oddana w użytkowanie wieczyste "B" w J., co nastąpiło aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] r , a prawo to zostało następnie ujawnione we wskazanej wyżej księdze wieczystej w dniu [...] r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji prześledził także dalsze koleje działki nr 7, w tym następne jej podziały i ustalił jej kolejnych użytkowników wieczystych, a także właścicieli ( dot. działki nr 5 stanowiącej aktualnie własność S. i W. B.). Ostatnio wymienieni współwłaściciele, a także aktualni użytkownicy wieczyści działki nr 3 ( "E" Sp. z o.o. z siedzibą w W.) byli obok gminy J. stronami postępowania toczącego się przed Wojewodą [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów postępowania administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie dopełnił bowiem obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, a w szczególności nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu naruszenie wskazanego wyżej przepisu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). W ocenie składu orzekającego za chybione natomiast należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. Wbrew poglądowi skarżącej Wojewoda [...] poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody i dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących postępowania przed organem I instancji wskazać należy, że organ ten nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie geodezji i kartografii. Tym samym na tym etapie postępowania nie doszło do naruszenia unormowania wynikającego z art. 79 k.p.a. polegającego na uniemożliwienie stronie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i w związku z tym uniemożliwienie zadawania pytań powołanemu biegłemu. Prawdą jest natomiast, że Starosta [...] wobec braku należytego wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta J. zmian, jakie zachodziły w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 1, zlecił sporządzenie ekspertyzy geodezyjno-kartograficznej firmie "G" Z. F. Ekspertyza ta została wykonana przez uprawnionego geodetę F. S. W aktach sprawy ( t. 3 akt I instancji k - 134) znajduje się dokument w postaci mapy ewidencyjnej, którą przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, na której w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiono informacje znajdujące się w ewidencji gruntów dotyczące wpierw powstania działki nr 1, a następnie kolejnych zmian ewidencyjnych, jakim ona podlegała. Na wskazanej mapce naniesiono kolorem czerwonym granice działki nr 1, a także uwidoczniono na niej fragment działki drogowej nr 6 oraz działek nr 2, 3, 4 i 7 /6, w których obszar weszła działka nr 1. Organ I instancji przed sporządzeniem tego dokumentu przeprowadził także w dniu [...]r. rozprawę administracyjną, w której toku zapoznano strony z materiałami dokumentującymi przebieg zmian, jakie zachodziły w ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta J., a odnoszących się do stanowiącej przedmiot postępowania działki nr 1. Uczestników tej rozprawy zapoznano także z wypisami z rejestru gruntów dotyczącymi działek: nr 6, ark mapy 9 oraz nr 2, 3 , 4 i 5 ark. mapy 13. Organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił wreszcie stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i dokumentów. Skarżąca nie przedstawiła w toku tych czynności żadnych kontr dowodów pozwalających na podważenie, czy chociażby poddanie w wątpliwość dowodów zgromadzonych przez ten organ ograniczając się do żądania przeprowadzeni dowodu z przesłuchania uprawnionego geodety, który w ocenie organu nie stanowił dowodu mogącego się przyczynić do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy ( art. 78 § 1 k.p.a.). W konsekwencji za gołosłowne i niczym nie poparte należy uznać twierdzenia skarżącej dotyczące przyjęcia przez organy rzeczywistego przebiegu granic działki nr 1 w sposób "dowolny i arbitralny" i "w oderwaniu od rzeczywistego ich przebiegu". W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.