I OSK 951/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/15 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2016 r. oddalił skargę P. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] października 2014 r. P. F. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], do działki nr [...] położonej w m. B., w związku z planowaną budową obiektu magazynowego lub biurowego na terenie tej nieruchomości. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. F. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej [...] została ustalona klasa S (droga ekspresowa). Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowi, iż zakazane jest stosowanie zjazdów z dróg klasy S. Chodzi tutaj niewątpliwie o zjazdy z głównej trasy. W stosunku do dodatkowej jezdni drogi klasy S przepis ten należałoby interpretować w ten sposób, że mogą funkcjonować zjazdy z niej, istniejące przed realizacją takiej drogi serwisowej ("stare zjazdy"), służące tylko i wyłącznie jako dojazd do pól uprawnych. Nie ma natomiast w ogóle możliwości lokalizacji nowych zjazdów z takich dróg serwisowych. Organ wskazał, że konstrukcja nawierzchni jezdni drogi ekspresowej S[...] została zaprojektowana dla kategorii ruchu KR6, a dodatkowej jezdni - dla kategorii ruchu KRI, zatem dla bez porównania znacznie mniejszego ruchu, jaki ta jezdnia ma przenieść w okresie eksploatacji, co jest uzasadnione i logiczne ze względu na charakter i przeznaczenie tej jezdni. Zdaniem organu udzielenie zezwolenia na żądany zjazd publiczny zapewniający dojazd do obiektu magazynowego lub biurowego, w którym byłaby prowadzona działalność gospodarcza, niewątpliwie przyczyniłoby się nie tylko do znacznego wzrostu natężenia ruchu na tej jezdni, ale również do zmiany jego struktury rodzajowej na rzecz pojazdów ciężkich. W krótkim czasie doprowadziłoby to do utraty zdolności przenoszenia przez nawierzchnię obciążeń od ruchu drogowego, ponieważ nastąpiłoby przekroczenie stanu granicznego nośności nawierzchni, objawiające się jej ugięciami i pęknięciami, a tym samym spowodowałoby strukturalną degradację nawierzchni przed upływem przewidywanego okresu jej eksploatacji. Poza tym zniszczenia te mogłyby być źródłem kolizji i wypadków drogowych, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W dalszej części uzasadnienia organ powołał treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz wskazał na alternatywne możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości wnioskodawcy. Odnośnie podziału działki nr [...] na 4 działki budowlane (która to działka nr [...] miała zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej - dopisek organu), na co powoływała się strona, zarządca drogi wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01), nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył P. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Po przywołaniu treści art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Sąd podkreślił, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 NSA wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Sąd podkreślił również, że zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym służy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Przepis ten jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny organ położył nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżącego. Sąd podkreślił również znaczenie, jakie w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż wnioskodawca może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki nr [...]. Dojazd do działki nr [...] jest zdaniem organu tym bardziej możliwy przez działkę nr [...], że część działki nr [...] przeznaczona jest jako droga dojazdowa do budynku biurowego zlokalizowanego na dalszej części działki nr [...]. Organ wskazał również możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego poprzez działki nr [...] i nr [...], na których to działkach istnieje droga asfaltowa posiadająca włączenie do ww. drogi wojewódzkiej. W związku z powyższym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa analizowana nieruchomość może mieć również zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez ww. działki, co wymagałoby porozumienia z ich właścicielami. Sąd zgodził się z organem, że w pierwszej kolejności skarżący winien podjąć prawne kroki celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej podejmował takie kroki, w tym w szczególności podjął kroki porozumienia się z właścicielami działek dysponującymi dostępem do zjazdu z przedmiotowej drogi, czy też wystąpił do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie dokumenty (kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, wypis z rejestru gruntów wraz z wypisem z mapy ewidencyjnej dla działek stanowiących pas drogowy i z nimi sąsiadującymi, kopię dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, mapy ze strony www.geoportal.gov.pl), które pozwoliły mu na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji oraz podjęcie orzeczenia uwarunkowanego obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Sąd podkreślił, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie działał w ramach tzw. uznania administracyjnego, lecz był związany granicami prawa (zakaz lokalizacji zjazdów z drogi klasy S - § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Sąd stwierdził również, że w analizowanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy i w pełni wyjaśnił istniejący stan faktyczny i prawny oraz przesłanki odmowy zezwolenia na zjazd. Tym samym zgodnie z dyspozycją przepisu art. 80 k.p.a. organ korzystając z przyznanej mu przepisami prawa zasady swobodnej oceny dowodów, ocenił wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi normami prawa procesowego oraz z zachowaniem odpowiednich reguł oceny. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada też wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. F., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrokowi temu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieorzekanie na podstawie akt sprawy i stanu rzeczy z nich wynikającego, tj. przyjęcie jakoby utworzenie zjazdu na drodze klasy S było niedopuszczalne i naruszało zasadę bezpieczeństwa, gdy sporna droga jest drogą zbiorczą (a zatem drogą zaliczoną do klasy Za, nie S), a nadto i specjalnie zaprojektowaną oraz wybudowaną w celu obsługi terenów przyległych do tej drogi; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, a zatem arbitralne, a nie swobodne uznanie, że skarżący w pierwszej kolejności powinien podjąć kroki prawne celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi koniecznej celem skomunikowania spornej działki z drogą publiczną, gdy skarżący nie ma legitymacji do wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie takiej służebności. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 in corpore ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie przejawiające się utrzymaniem w mocy skarżonej i przekraczającej granice swobodnego uznania decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie nabywców przedmiotowej działki: B. G. i E. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest orzekanie na podstawie okoliczności, które wynikają z akt oraz legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Powinność orzekania na podstawie akt sprawy należy rozumieć w ten sposób, że sąd zobowiązany jest ustalić, czy zebrane w sprawie i przedstawione do kontroli sądu akta zawierają pełny materiał dowodowy, czy został on prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko bowiem pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 993/10, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1594/12 (CBOSA), ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani też ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W świetle powyższego wywody skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe odniesienie argumentacji Sądu do zjazdu z drogi ekspresowej, zamiast do wnioskowanego w sprawie zjazdu z drogi zbiorczej, nie mogły prowadzić do uznania tak wyprowadzanego zarzutu za usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten określa warunki, jakim powinna odpowiadać decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Zauważyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zostało poparte szczegółową argumentacją. Skarżący wywodzi jedynie, że skoro wydana decyzja przekracza granice swobodnego uznania, czego ww. przepis zabrania, to Sąd oddalając skargę "nie zastosował" tej normy. Wyjaśnić zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 (CBOSA) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Mając na względzie poczynione rozważania należy uznać, że organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny skarżącego kasacyjnie polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu, zasadnie dając prymat pierwszemu z nich. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy wnioskowany zjazd wykonywany byłby z drogi ekspresowej, czy zbiorczej. Podkreślić bowiem trzeba, że w warunkach rozpoznawanej sprawy zasady bezpieczeństwa należało odnieść do okoliczności, iż wnioskowany zjazd publiczny odbywałby się z drogi zbiorczej usytuowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej. Zasadne zatem było przytoczenie w sprawie argumentacji dotyczącej spełnienia warunków dla zjazdu z drogi ekspresowej. Odmawiając w tych warunkach zasadności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ prawidłowo wskazał, iż celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej właściwym było podjęcie przez skarżącego kroków dla uzyskania drogi koniecznej, jeżeli oczywiście jego nieruchomość nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W warunkach bowiem konieczności zapewnienia w pierwszej kolejności bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ nie mógł wydać decyzji o lokalizacji zjazdu wnioskowanego przez stronę. Adekwatnym rozwiązaniem było zatem uzyskanie na drodze cywilnej uprawnienia do drogi koniecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14 (CBOSA), ocena czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki drogi koniecznej, zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Skoro skarżący nie przedłożył prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, to ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie mogli badać, czy w sprawie zachodzi przesłanka ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.