III SA/Łd 1147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 roku sprawy ze skargi K. K. na czynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ogłoszenia wyników naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej K. K. z Funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 ( dwieście) złotych, zaksięgowaną pod pozycją 5156 w dniu 24 listopada 2015 roku, uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od wniesionej skargi. III SA/Łd 1147/15 UZASADNIENIE Skarżąca K. K. pismem z dna 13 października 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Wójta Gminy B. polegającą na odmowie unieważnienia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 8 lipca 2015 r. Wójt Gminy B. ogłosił nabór na wolne stanowisko pracy -Podinspektor ds. organizacyjnych i samorządowych. Ogłoszenie o naborze zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy B. oraz opublikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy B. w dniu 9 lipca 2015 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania, według zasad określonych w Regulaminie naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy B., stanowiącego załącznik do zarządzenia Wójta Gminy B. z dnia 16 marca 2009 r., nr [...] (zmienionym zarządzeniem z dnia 2 września 2009 r., nr 144), powołana Komisja Rekrutacyjna, w dniu 13 sierpnia 2015 r. zaproponowała Wójtowi Gminy B. zatrudnienie na wolnym stanowisku urzędniczym kandydatki – E. D., która uzyskała w selekcji końcowej najwyższą liczbę punktów. Powyższa kandydatura została zaakceptowana przez Wójta Gminy B. w dniu 20 sierpnia 2015 r. Ogłoszenie o wynikach naboru zostało opublikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy B. oraz umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy B. w dniu 20 sierpnia 2015 r., na okres 3 miesięcy. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. K. K., jedna z uczestniczek przeprowadzonego postępowania naborowego, wystąpiła do Wójta Gminy B. z wnioskiem o zaniechanie naruszenia prawa poprzez zmianę wyniku konkursu lub przez unieważnienie naboru i ogłoszenie nowego naboru. Przeprowadzonemu postępowaniu zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202) poprzez : - dopuszczenie do drugiego etapu naboru E. D. oraz rozstrzygnięcia naboru na jej rzecz, pomimo nie spełnienia przez nią wymagań formalnych przewidzianych w ogłoszeniu, tj. nie posiadania przez nią wykształcenia wyższego magisterskiego na kierunkach – administracja, prawo, socjologia; - dokonania nieprawidłowej punktacji w odniesieniu do skarżącej poprzez odjęcie 10 punktów z powodu rzekomego braku umiejętności obsługi programów komputerowych Windows oraz poruszania się w sieci Internet; - nie zapisanie w protokole zasad stosowanej punktacji w odniesieniu do każdego kryterium, co czyni niemożliwym sprawdzenie przez kandydatów prawidłowości oceny spełnienia kryteriów podanych w ogłoszeniu o naborze. Jednocześnie strona wniosła o umożliwienie wglądu do całości protokołu z przeprowadzonego naboru kandydatów, gdyż wbrew obowiązującym przepisom, nie udostępniono jej wglądu do załączników do protokołu, stanowiących jego integralną część. Uzasadniając wskazała, iż wybrana na wolne stanowisko E. D. legitymuje się ukończeniem studiów na kierunku "zarządzanie w administracji". Natomiast wskazane w ogłoszeniu o naborze kierunki: administracja, prawo, socjologia stanowią jasne i definiowane kierunki, a ich ukończenie jest proste do ustalenia w oparciu o posiadane przez absolwentów dyplomy magisterskie. Tym samym kandydatura E. D., jako niespełniająca warunku wymaganego wykształcenia, winna ulec odrzuceniu już na wstępnym etapie naboru. Dalej strona wskazała na błędny zapis pkt 2 lit. d ogłoszenia o naborze, co do wymaganej od kandydatów obsługi programów komputerowych Pakiet Office, Windows oraz poruszania się po sieci Internet. Ponieważ Windows nie jest programem komputerowym, w złożonej aplikacji nie zamieściła informacji, że posiada umiejętności do jego obsługi. Ponadto umiejętność obsługi programów Pakietu Office, na co wskazała w złożonej aplikacji, który działa w systemie operacyjnym Windows, świadczy o umiejętności pracy kandydatki w tym systemie. Podniosła także, że w trakcie konkursu, na etapie rozmowy kwalifikacyjnej wykazała umiejętność posługiwania się siecią Internet. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 14 września 2015 r. Wójt Gminy B. poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 170/13 unieważnienie wyboru na stanowisko urzędnicze jest niedopuszczalne, z uwagi na fakt, iż żaden przepis nie upoważnia do dokonania takiej czynności. Niezależnie od powyższego odnosząc się do złożonego wezwania wskazał, że jest ono nieuzasadnione, a przeprowadzone postępowanie w zakresie naboru na wolne stanowisko zostało przeprowadzone prawidłowo. W kwestii podniesionego zarzutu, co wymaganego wykształcenia kandydata organ wskazał, że z zawartego w ogłoszeniu z dnia 8 lipca 2015 r. zapisu wynika, iż kandydat winien posiadać tytuł zawodowy magistra oraz wykształcenie wyższe na kierunkach administracja, prawo, socjologia. Nie wynika natomiast, że kandydaci winni legitymować się tytułem mgr prawa, mgr administracji, mgr socjologii. Kandydatka, która uzyskała największą ilość punktów w toku naboru ukończyła studia I stopnia na kierunku administracja oraz studia II stopnia na kierunku zarządzanie w administracji. Tym samym spełniła warunki zamieszczone w ogłoszeniu, gdyż posiada wykształcenie wyższe na kierunku administracja oraz wykształcenie wyższe magisterskie. Odnośnie nie zapisania w protokole zasad stosowanej punktacji w odniesieniu do każdego kryterium, co czyni niemożliwym sprawdzenie przez kandydatów prawidłowości oceny spełnienia kryteriów podanych w ogłoszeniu o naborze, organ administracji wskazał, że przepis art. 14 ustawy o pracownikach samorządowych nie zawiera takiego wymogu. Ponadto wskazał, że brak wymienienia w ogłoszeniu posiadania przez kandydata stażu pracy, jako wymaganego warunku, nie oznacza, iż nie można faktu jego posiadania przez kandydata uznać za atut i przyznać za niego punktów dodatkowych. Organ administracji wskazał również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wyboru kandydata na stanowisko dokonuje kierownik danej jednostki ( w tym przypadku wójt) spośród przedstawionych pięciu najlepszych kandydatów. Tym samym wskazać należy, że nawet uzyskanie najwyższej punktacji nie gwarantuje automatycznego zatrudnienia. Ponadto "decyzja" kierownika jednostki o zatrudnieniu kandydata wyłonionego przez komisję rekrutacyjną nie jest aktem administracyjnym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Natomiast, co do żądania udostępnienia dokumentów w postaci załączników do protokołu nie może być ono uwzględnione. Dokumenty te są bowiem dokumentami prywatnymi, zawierającymi dane kandydatów biorących udział w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. zarzuciła naruszenie: - art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie do drugiego etapu naboru osoby niespełniającej wymagań niezbędnych w zakresie posiadanego wykształcenia, wynikających z ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko pracy, a co za tym idzie naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa; - art. 11 ust. 1, art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych oraz pkt 1 e) specyfikacji naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Gminy B., poprzez dopuszczenie zwyciężczyni konkursu – E. D. do ostatecznej procedury naboru, wybranie, a następnie zawarcie z nią umowy o pracę, w sytuacji gdy nie spełniła ona wszystkich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, przez co doszło do naruszenia zasady otwartości i konkurencyjności naboru. Z powyższych względów wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na dopuszczeniu do drugiego etapu naboru na stanowisko pracy – Podinspektor ds. organizacyjnych i samorządowych, osoby niespełniającej wymagań w zakresie niezbędnego wykształcenia, stwierdzenie nieważności ogłoszonego naboru z dnia 8 lipca 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 14 września 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli aktu lub czynności będącej przedmiotem skargi, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Wójta Gminy B. polegająca na ogłoszenie wyników naboru na wolne stanowisko urzędnicze Podinspektor ds. organizacyjnych i samorządowych w UG B.. W tym miejscu wskazać należy, że we wniesionej skardze strona wskazała, iż wnosi skargę na czynność Wójta Gminy B. w przedmiocie nieuzasadnionej odmowy unieważnienia przeprowadzonego naboru, która to odmowa wynika z pisma organu administracji z dnia 14 września 2015 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i odpowiedź organu na to wezwanie, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne. Równocześnie zaznaczyć należy, że organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Tym samym przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest odpowiedź organu na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa, a czynność organu, której podjęcie skłoniło stronę z wystąpieniem z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast z treści uzasadnienia wniesionej skargi wynika, że skarżąca zmierza do poddania kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowości przeprowadzonego naboru (postępowania rekrutacyjnego) na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie gminnym (terytorialnym), w tym dokonania wyboru kandydata na wolne stanowisko, co do którego nabór przeprowadzono w trybie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z późn. zm.). Wadliwości wyboru upatruje w niespełnianiu przez kandydatkę, która w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego została zatrudniona na w/w stanowisku, wymagań co do posiadanego wykształcenia, określonych w 1 lit. e ogłoszenia Wójta Gminy B. z dnia 8 lipca 2015 r. o naborze na wolne stanowisko pracy. Tak określony przedmiot skargi, którym Sąd jest związany, co wynika z art. 57 pkt 1-3 p.p.s.a., nie jest jednak sprawą sądowoadministracyjną. Nie jest to bowiem decyzja, postanowienie ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest to także inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a brak jest przepisu szczególnego, w tym w ustawie o pracownikach samorządowych, który tego rodzaju sprawę poddawałby kontroli sądu administracyjnego. Z brzmienia przepisów art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że pracownicy samorządowi są zatrudniani co do zasady na podstawie umowy o pracę na stanowiskach: urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; doradców i asystentów; pomocniczych i obsługi. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, jest otwarty i konkurencyjny. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór (art. 13 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Po przeprowadzonym naborze komisja w sporządzonym protokole wskazuje kierownikowi jednostki (organizatorowi naboru) nie więcej niż pięciu kandydatów i uzasadniania dokonany wybór (art. 13a ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiera ona m.in. imię i nazwisko wybranego kandydata oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Istotne jest też to, że zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Z powyższego w ocenie Sądu wynika zatem, że nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nałożył jedynie na pracodawcę samorządowego obowiązek przeprowadzenia naboru otwartego i konkurencyjnego, jako że dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach dla obywateli polskich korzystających z pełni praw publicznych gwarantuje art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rekrutacja jest jednak tylko formą poszukiwania kandydatów do zatrudnienia na danym stanowisku, a nie przejawem administrowania publicznoprawnego. Przepisy powołanej ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że akt lub czynność rozumieniu powołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć bowiem charakter zewnętrzny, tj. być skierowany do podmiotu indywidualnego (nie może nosić cech generalności, czyli być skierowanym do nieokreślonego kręgu adresatów) i niepodporządkowanego organizacyjne ani służbowo organowi go wydającemu lub podejmującemu. Musi mieć również charakter władczy, publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków podmiotu, do którego są skierowane, wynikających wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym czynność musi zachodzić ścisły i bezpośredni związek (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2487/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2011 r., III SA/Łd 588/11 – www.cbois.nsa.gov.pl). Stanowiącej przedmiot zaskarżenia czynności Wójta Gminy B. o ogłoszeniu wyników przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a więc czynności o charakterze techniczno-informacyjnym nie można przypisać takich cech. Żaden z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie przewiduje też prawnego obowiązku zatrudnienia jednego z kandydatów na stanowisku (określa jedynie możliwość, ale nie obowiązek), co do którego prowadzono nabór. Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych, jest wyłącznie wyłonienie kandydata na pracownicze stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, a nie jego obowiązek (zob. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art.15 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX; J. Stelina, Komentarz do art.16 ustawy o pracownikach samorządowych). Tym samym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga K. K. podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. e.o.