II SAB/Łd 208/15

Dnia 5 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 roku sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum A w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum A w Z. do załatwienia wniosku A. T. z dnia 29 września 2015 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Gimnazjum A w Z. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS A. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum A w Z. z Oddziałami Dwujęzycznymi w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę A. T. wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 29 września 2015 r. zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci: - dokumentów, na podstawie których dyrektor szkoły podjęła czynności dotyczące wypłacenia jej ekwiwalentu za zaległy urlop wypoczynkowy, czyli dokonała czynności z zakresu gospodarowania finansami publicznymi, - dokumentów, na podstawie których dokonano wyrejestrowania skarżącej z ubezpieczenia ZUS, mimo, iż była objęta stosunkiem pracy będąc nauczycielem mianowanym, - dokumentów, na które powołuje się dyrektor, kiedy podjęła decyzję w dniu [...], o niewypłaceniu skarżącej należnego wynagrodzenia za miesiąc sierpień 2015r., - i innych dokumentów, o które skarżąca wnosiła we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 września 2015 r. Dalej skarżąca podniosła, że w dniu 16 października 2015 r. odebrała pismo z dnia 14 października 2015 r., w treści którego organ poinformował, iż dokumenty, o które wnioskowała nie mieszczą się w katalogu spraw ujętych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji skarżąca w dniu 15 października 2015 r. przesłała pismo, potwierdzające ubieganie się o udostępnienie wnioskowanych wcześniej informacji. Zakres żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzony był pismami skierowanymi do dyrektora szkoły w ramach obowiązków i powinności wynikających ze stosunku pracy. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 17 września 2015 r. skarżąca złożyła w sekretariacie szkoły i w biurze podawczym Urzędu Miasta Z., jako organu prowadzącego szkołę, pismo, w którym poprosiła o udzielenie wyjaśnień dotyczących podjętych wobec niej osoby czynności w ramach stosunku pracy, bez poinformowania jej o nich. W dniu 28 września 2015 r. skarżąca odebrała pismo datowane na 24 września 2015 r., w którym dyrektor szkoły poinformował ją, iż wszystkich czynności dokonał w oparciu o posiadane przez szkołę dokumenty. Skarżąca dodała, że do dnia [...] była w tej szkole dyrektorem. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Z. odwołał ją z funkcji Dyrektora Gimnazjum A w Z. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] ([...]) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] z powodu podjęcia go z istotnym naruszeniem prawa. Prezydent zaskarżył wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze do WSA w Łodzi. W dniu 22 października 2015 r. skarżąca zwróciła się do dyrektora szkoły z wnioskiem o uzupełnienie w trybie art. 111 K.p.a. decyzji. Zdaniem skarżącej dyrektor szkoły udzielał jej informacji niepełnej, stosując niewłaściwą formę załatwienia wniosku, bez podania przyczyn formalnych i prawnych, uniemożliwiając uzyskanie potrzebnych informacji oraz pozbawiając możliwości prawnego dochodzenia swoich praw, co czyni skargę uzasadnioną. Odpowiadając na skargę Dyrektor Gimnazjum A w Z. z Oddziałami Dwujęzycznymi wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wnioskiem z dnia 29 września 2015 r. A. T. domagała się od organu udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: 1. dokumentów dotyczących stosunku pracy, na podstawie których dyrektor szkoły wypłacił A. T. ekwiwalent za zaległy w 2014 r. urlop wypoczynkowy; 2. dokumentów, na podstawie których wyrejestrowano w dniu [...] A. T. z ubezpieczenia z ZUS, w tym dokumentów przekazanych księgowej w/w szkoły na podstawie, których dokonała ona wyrejestrowania; 3. dokumentów otrzymanych przez szkołę, na podstawie których skarżąca została poinformowana o możliwości kontynuowania ubezpieczenia; 4. dokumentów posiadanych przez szkołę dotyczących stosunku pracy, na podstawie których w dniu 1 sierpnia 2015 r. nie dokonano wypłaty wynagrodzenia A. T.; 5. dokumentów lub decyzji na podstawie, których w rozkładzie szkolnym przewidziano dla A. T. 5 godzin; 6. dokumentów na podstawie, których księgowa szkoły J. B. zgłosiła skarżącą do ubezpieczenia ZUS w dniu 31 sierpnia 2015 r., dokumentu na podstawie, którego przekazano na konto skarżącej w dniu 1 września 2015 r. wynagrodzenie za miesiąc wrzesień 2015 r. W odpowiedzi na rzeczony wniosek Dyrektor Gimnazjum A w Z. z Oddziałami Dwujęzycznymi pismem z dnia 14 października 2015 r. poinformował A. T., iż wnioskowane informacje i dokumenty nie stanowią "informacji publicznej' w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ przywołując brzmienie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, stwierdził, że choć przyjęte przez polskiego prawodawcę prawo do informacji publicznej ma szeroki zasięg, to jednak nie obejmuje ono uprawnienia do udzielenia każdej informacji, w tym informacji zawartej w dokumencie prywatnym. Takimi dokumentami są dokumenty pracownicze takie jak: umowa o pracę, dyplom ukończenia studiów, a także inne dokumenty zgromadzone w aktach osobowych. W/w dokumenty pracownicze związane są z obowiązywaniem stosunku pracy i nie mają charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie dotyczy też spraw publicznych. Zdaniem organu wszelkie dokumenty pracownicze załączone do akt osobowych stanowią ich integralną część, zaś akta osobowe nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Biorąc zatem pod uwagę, iż Dyrektor Gimnazjum uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje i dokumenty nie stanowią "informacji publicznej" w rozumieniu powyższej ustawy, pismem z dnia 14 października 2015 r. prawidłowo poinformował A. T. o powyższych ustaleniach. W sprawie nie została wydana decyzja administracyjna bowiem w/w decyzja mogłaby zostać wydana w przypadku zaistnienia przesłanek w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej "ustawą", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Katalog danych publicznych, o których stanowi wspomniany art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy ma również charakter otwarty. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w myśl art. 16 ust. 1 ustawy w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Jasnym jest również, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądaną informacją nie dysponuje, powinien wówczas powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Podobnie winien zachować się organ, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała udostępnienia dokumentów dotyczących jej osoby, która bez wątpienia jako nauczyciel jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez sam fakt zatrudnienia w szkole publicznej, która jest jednostką dysponującą środkami publicznymi (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 45/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 149/13, Lex nr 1303597). Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy również wskazać, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (vide np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/11, z dnia 9 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w lodzi z dnia 26.09.2014 r. sygn.. akt II SAB/Łd 102/14 – LEX nr 1520295). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Przez informację publiczną należy zatem rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (vide np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew odmiennemu stanowisku organu żądane przez skarżącą dokumenty podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczą funkcjonowania szkoły oraz związane są z wydatkowaniem środków finansowych o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia, że dotyczą one stosunku pracy i akt osobowych nauczyciela. Zresztą, na rozprawie w dniu 5.02.2016 r. A. T. oświadczyła, że żąda udostępnienia dokumentów, w których posiadaniu jest szkoła, a powołanych przez dyrektora jako podstawę działań związanych z jej osobą. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarżąca ma prawo wglądu do dokumentów, które były podstawą podjęcia określonych działań w stosunku do niej, a wskazanych we wniosku z dnia 29 września 2015 r. Z przytoczonych powyżej względów skargę należało uwzględnić i w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikała z błędnej wykładni pojęcia informacja publiczna, o czym organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia 14 października 2015 r., w którym przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Lp/