II SAB/Łd 102/14

Dnia 26 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia 18 lutego 2013 roku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Skargą z dnia 23 czerwca 2014 r. A. B. zaskarżyła bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Nadto w skardze zawarła wniosek o orzeczenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w związku z nieudostępnieniem informacji przez okres ponad 16 miesięcy, a nadto o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Strona skarżąca podniosła, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot jej żądania dotyczy informacji określającej sposób wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego. Podkreśliła, że art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje obywatelom prawo dostępu do informacji publicznej o działalności osób sprawujących funkcję publiczną i o organach władzy publicznej. Postępowanie osób wykonujących funkcje publiczne winno cechować się uczciwością, przejrzystością, profesjonalizmem oraz zgodnością z interesem społecznym, a ocena w tym zakresie ma szczególne znaczenie wychowawcze. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] A. B. zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. o wydanie kserokopii protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2012 r., a w razie odmowy - o podanie podstawy prawnej odmownej decyzji. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. poinformowała, że zgodnie z § 29 regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. księga protokołów może być udostępniona na terenie szkoły jej nauczycielom oraz organom nadzorującym szkołę. Dnia 1 lipca 2014 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. przesłała A. B. kserokopie arkusza organizacyjnego tejże szkoły wraz z załącznikami i aneksem na rok szkolny 2012/2013 oraz protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 lipca 2014r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że skarżąca podczas wizyty w szkole zapoznała się z protokołem, o którego udostępnienie wnosiła pismem z dnia [...] i nie zgłaszała żadnych uwag co do takiego sposobu zapoznania się z treścią protokołu. Dyrektor Szkoły wyjaśniła, że nie miała w tym czasie wiedzy o możliwości udostępniania protokołów w inny sposób, niż wynika to z Regulaminu Rady Pedagogicznej. W odpowiedzi na skargę nadmieniono, że mąż skarżącej wnioskował już o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. przedmiotowego protokołu i na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 103/13 protokół ten został mu udostępniony. Zdaniem Dyrektora skarżąca zapoznała się z żądaną informacją, a dodatkowo kopia protokołu znajduje się w posiadaniu jej męża, bowiem o wszelkie informacje z zakresu funkcjonowania szkoły skarżąca występuje razem ze swym mężem. Poza tym Dyrektor Szkoły podniosła, że dnia 1 lipca 2014 r. przesłała skarżącej kopię przedmiotowego protokołu w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2014 r. skarżąca podniosła, że do dnia 28 lutego 2013 r. była nauczycielem Szkoły Podstawowej w P.. Jej zdaniem wystosowanie przez Dyrektora Szkoły pisma uzasadniającego odmowę udostępnienia informacji dopiero w dniu 1 marca 2013 r. było celowym działaniem. Utrudnienia w dostępie do dokumentacji szkolnej miały już miejsce w toku procesu przed sądem pracy. Przeszkodą dla udostępnienia żądanej informacji stanowiła również okoliczność, iż w trakcie posiedzenia rady pedagogicznej I. M. nie piastowała jeszcze funkcji dyrektora szkoły. Zdaniem skarżącej w sprawie nie ma znaczenia zarzut organu, że mąż otrzymał już przedmiotowy protokół. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowy protokół został wydany po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i w związku z tym żądanie z punktu pierwszego skargi stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca podtrzymała jednak wnioski zawarte w pozostałych punktach skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782, dalej powoływana także jako "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana także jako "p.p.s.a."). Zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z bezczynnością na gruncie wyżej przywołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być przy tym skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a przedmiotem wniosku winna być wyłącznie informacja publiczna. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Aby można było stwierdzić, że dany podmiot nie pozostaje w bezczynności, udzielenie informacji powinno nastąpić we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie lub też podmiot obowiązany winien powiadomić o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek, w pierwszej kolejności winien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W razie stwierdzenia, iż środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu - organ jest zobligowany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Należy pamiętać, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie, czy Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, czy żądane przez stronę informacje stanowią informacje publiczne. Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zdania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do udostępniania informacji zobligowane są również wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., organizacje związkowe i organizacje pracodawców. Użyte przez ustawodawcę w art. 4 u.d.i.p. pojęcie "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu obywateli, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych Konstytucji lub ustawie związanych z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 169/14, z dnia 18 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1680/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (vide np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/1, z dnia 9 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o pojęcie " informacja publiczna" to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (vide np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12 i inne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wydanie kserokopii protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. z dnia 31 sierpnia 2012 r. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 40 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o systemie oświaty rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Do kompetencji tegoż organu należy m.in. zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki, podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów, ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki, podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów. Stwierdzić zatem należy, że posiedzenia rad pedagogicznych stanowią ważny element w działalności szkoły w zakresie realizacji ustawowych zadań i niewątpliwie protokoły z tych posiedzeń stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podlegające udostępnieniu. Odnosząc się do twierdzeń Dyrektora Szkoły, iż skarżąca zapoznawała się już uprzednio z żądaną informacją podczas wizyty w szkole, to należy wskazać, że uregulowania u.d.i.p. jednoznacznie wskazują, że udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi do udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku i nie może dokonywać zmiany tej treści. Wnioskodawca określa sposób i formę udostępnienia informacji i tylko on jest uprawniony do modyfikacji wniosku. Ewentualnie, w razie niesprecyzowania we wniosku formy udostępnienia, podmiot zobowiązany może zaproponować wnioskodawcy formę udostępnienia. W przedmiotowej sprawie A. B. wyraźnie sprecyzowała, iż żąda wydania kserokopii protokołu posiedzenia rady pedagogicznej. Dyrektor Szkoły zobowiązany był zatem do wydania kserokopii żądanego dokumentu, stosownie do treści złożonego wniosku. Ponadto argument podnoszony przez Dyrektora Szkoły, że kopia żądanego protokołu znajduje się w posiadaniu męża A. B., pozostaje bez wpływu na zasadność niniejszej skargi, bowiem skarżąca składając wniosek z dnia [...] wszczęła postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej wyłącznie we własnym imieniu. Ocena podjętych działań, czy też zaniechań podmiotu zobowiązanego jest dokonywana wyłącznie w stosunku do A. B. jako wnioskodawczyni w danym postępowaniu z zakresu dostępu do informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazać należy, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi organ szkoły nie pozostawał w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym pisma skarżącej z dnia 17 września 2014 r., informacje publiczne zostały udostępnione zgodnie ze złożonym wnioskiem. W tym stanie rzeczy brak podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu administracji do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze i w rezultacie Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, czemu dał wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu ze względu na wydanie aktu po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu od stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący czy też nie, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie (vide np.: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 17/13, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012r. w sprawie sygn. akt I OSK 2626/12 i inne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W celu dokonania oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy odnieść się do regulacji art. 13 u.d.i.p. Stosownie do wskazanego przepisu udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie informacji nastąpiło dopiero na skutek złożenia w dniu 23 czerwca 2014 r. skargi do sądu administracyjnego. Dnia 1 lipca 2014 r. organ przesłał skarżącej żądaną informację zgodnie z treścią wniosku. Zważywszy na fakt, że wniosek o udostępnienie kserokopii protokołu złożony został dnia [...] stwierdzić trzeba, że Dyrektor Szkoły pozostawała w bezczynności ponad rok. W tym czasie organ szkoły udzielił jedynie odpowiedzi na wniosek, informując, że zgodnie z regulaminem Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. istnieje możliwość udostępnienia księgi protokołów na terenie szkoły jej nauczycielom oraz organom nadzorującym szkołę. Pismo to nie stanowiło więc czynności, o których mowa w uregulowaniach u.d.i.p., bowiem ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Dyrektor znajdowała się w posiadaniu żądanych informacji w momencie złożenia wniosku przez A. B., a więc udostępnienie informacji winno nastąpić niezwłocznie. Zatem naruszono uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób oczywisty albowiem nastąpiło znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Z powyższych względów należało zakwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażące naruszenie prawa na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie, czemu sąd dał wyraz w punkcie drugim sentencji. Jednocześnie sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a., o czym stanowi punkt trzeci sentencji. Sąd, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.bł.