II OSK 1485/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1291/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1291/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) dalej “u.p.z.p." w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. “Budowa zespołu budynków wielorodzinnych z garażami wbudowanymi oraz wewnętrznej drogi dojazdowej na działce nr [...] na działki nr [...] , budowa drogi na działkach nr [...] na odcinku od ul. [...] do wschodniej granicy działki [...] oraz budowa zjazdów z działek nr [...] na działkę nr [...], przy ul. [...] i ul. [...] w K.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od dnia 23 maja 2014 r. na terenie objętym ustaleniami powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 maja 2014 r., poz. 2617. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy w kontekście ustaleń planu miejscowego organ stwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie są tożsame z warunkami z decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w granicach obszaru objętego w/w decyzją o warunkach zabudowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru “Kosocice" określa następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r.: większość działki nr [...] położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny R.2 - tereny rolnicze, z zakazem nowej zabudowy; północny i zachodni fragment działki oznaczony jest w planie miejscowym jako KDD.8 - teren dróg publicznych - dojazdowych oraz KDL.1 - teren dróg publicznych - lokalnych. Dlatego też, w ocenie organu, opisane parametry i warunki kształtowania nowej zabudowy wynikające z decyzji WZ są inaczej określone w przedmiotowym planie miejscowym. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Prezydent Miasta Krakowa sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonej odwołaniem decyzji w ten sposób, że na drugiej stronie w wierszu 16 w miejscu wpisanego sformułowania "wyznaczono tereny R.2 - tereny rolnicze, z zakazem zabudowy" powinno być: "wyznaczono tereny Z.18 - tereny zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy". Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...], na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że regulacje ww. przepisów zapobiegają występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynikają ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy są bowiem wydawane w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca dopuszcza współistnienie planu miejscowego i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są de facto identyczne jak te, które wynikają z planu. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanym przypadku, a pomiędzy regulacją planu miejscowego i przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy zachodzą daleko idące różnice. W świetle analizy całokształtu akt sprawy nie budzi wątpliwości, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną – lokalną (KDL.1). Niezależnie od pierwotnego wskazania w zaskarżonej decyzji kategorii R.2 nie budzi wątpliwości, że obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy teren zieleni nieurządzonej, a co szczególnie istotne, ustalenia planu miejscowego są inne, niż decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 25 września 2015 r. skarżący wniósł skargę do WSA i zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia; art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez zastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; art. 6 w zw. art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów u.p.z.p. oraz k.p.a., co spowodowało działanie organu administracyjnego niezgodnie z przepisami prawa; oraz art. 8, art. 11 art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA podkreślił, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Stosownie do treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr C/III/1579/14 z dnia 23 kwietnia 2014 r., a obowiązującego od dnia 23 maja 2014 r., wynika, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy Nr v, czyli działka nr [...], jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną – lokalną (KDL.1). WSA podkreślił, że zasadą jest pierwszeństwo w tym zakresie ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, iż plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdy po jej wydaniu dla terenu objętego tą decyzją, zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne, niż w wydanej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że organ stwierdzający wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania w planie miejscowym jest obowiązany stwierdzić zmianę warunków zabudowy względem ustaleń planu miejscowego, ponieważ wtedy dopiero powstaje obowiązek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, o którym mowa w art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W doktrynie wskazuje się, że pojęcie "inne ustalenia" jest szersze, niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie stanowi wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Sąd podkreślił, że wygaszoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy m.in. zespołu budynków wielorodzinnych z garażami wbudowanymi. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice", ogłoszony 8 maja 2014 r., obowiązuje, zgodnie z § 27 planu, od dnia 23 maja 2014 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wygaszoną decyzją, teren objęty decyzją o warunkach zabudowy, tj. działka nr [...], jest położony w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną - lokalną (KDL.1). Definicje terenu zieleni nieurządzonej oraz ww. dróg są zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. c planu. Przeznaczenie terenów zieleni nieurządzonej jest określone w § 17 planu. W ocenie WSA nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że jest sprzeczność ustaleń planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2013 r. Budowa zespołu budynków wielorodzinnych jest bowiem niewątpliwie sprzeczna z zakazem wznoszenia nowych budynków na terenach przeznaczonych pod zieleń nieurządzoną i drogi publiczne dojazdowe i lokalne. Zatem organy prawidłowo stwierdziły, że należało wygasić decyzję ww. ustalającą warunki zabudowy, jako że zawierała ona ustalenia inne, niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Dodatkowo na podstawie decyzji z [...] września 2013 r. nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co - wbrew zarzutom skarżącego - organy wyraźnie stwierdziły. Zatem w sprawie brak jest przesłanki do zastosowania normy z art. 65 ust. 2 u.p.z.p.. W skardze kasacyjnej z 6 kwietnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z 9 lutego 2016 r. w całości zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie: a) art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, iż w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej ziściły się przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 6 w zw. z art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów u.p.z.p. oraz k.p.a., co spowodowało działanie organu administracyjnego niezgodnie z przepisami prawa; c) “art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, w zw. z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi poprzez błedne przyjęcie, ze organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy dwukrotnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy adminstracyjnej, kiedy organ II instancji w całości oparł swoje rozważania na ustaleniach organu I instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do:" d) naruszenia “art. 145 § 1 ust. 1 pkt c" p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji adminsitracyjnej wydanej z naruszeniem prawa". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z 9 lutego 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Podstawy te nie okazały się jednak usprawiedliwione. Skarga kasacyjna w istocie sprowadza się do jednej kwestii, tj. naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie przez WSA, że wystąpiły przesłanki upoważniające organ administracyjny do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego, przy szerokiej argumentacji zawartej w uzasadnianiu, przepis ten nie powinien być stosowany, biorąc pod uwagę unormowania zawarte w m.p.z.p. dotyczące terenu, dla którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. Należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr C/III/1579/14 z dnia 23 kwietnia 2014 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice". Przed uchwaleniem tego planu, dla działek znajdujących się na obszarze objętym tym planem, decyzją z dnia [...] września 2013 r., ustalone zostały warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zespołu budynków wielorodzinnych z garażami i drogami. Z planu wynika, że działka objęta przedmiotową decyzją znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku m.p.z.p. symbolem działka nr [...], jest położona w większości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod tereny zieleni nieurządzonej (Z.18), a jej północny i zachodni fragment jest położony na obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną - dojazdową (KDD.8) oraz drogę publiczną – lokalną (KDL.1). Zgodnie z planem, na wyznaczonych terenach utrzymuje się istniejącą legalnie zabudowę w obrębie istniejących działek, z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, a na terenach oznaczonych symbolami od Z.1 do Z.33 dopuszcza się lokalizację: zalesień, ciągów pieszych, tras rowerowych i konnych, dojazdów niewyznaczonych; obiektów infrastruktury technicznej, a wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi – min. 80%. Zdaniem organów i WSA, przedstawione powyżej ustalenia planu są inne, niż w wydanej decyzji, co stanowiło podstawę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Unormowanie to stanowi konsekwencję zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., według której ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten, na co zwrócił uwagę WSA daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie więc podkreślił WSA, że w sytuacji uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, podstawę kontynuowania procesu inwestycyjnego (wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), stanowić będzie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 348/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zasadnie WSA przyjął, że ustalenia m.p.z.p. zarówno w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Z.18, są inne, niż w decyzji z 27 września 2013 r. Z § 17 m.p.z.p., który w całości odnosi się m.in. do terenu Z.18, w sposób jednoznaczny wynika zakaz nowej zabudowy, aczkolwiek expressis verbis zapis tej treści nie został w paragrafie tym sformułowany. Niemniej jednak zakaz nowej zabudowy wynika z § 17 ust. 4 m.p.z.p. Ustęp 4 utrzymuje bowiem istniejącą legalnie zabudowę z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejących obiektów, przy czym podkreślenia wymaga, że jedynie w obrębie istniejących działek, a więc już nie na innych działkach. Z kolei w ustępie 5 w sposób pozytywny wskazano, co może być lokalizowane w terenach Z.1 do Z.15; a contrario, w terenach tych lokalizacja innych, niż wymienione obiektów, jest niedopuszczalna. Dokonana wykładnia § 17 m.p.z.p. w żadnym wypadku nie godzi w wartości konstytucyjne, na które wskazuje skarga kasacyjna. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, tj. źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które plan ten ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zatem postanowienia planu, w szczególności wprowadzone zakazy, nie mogą być przedmiotem rozważań w sprawie. Reasumując, skoro dla terenów objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia 27 września 2013 r. plan zawiera inne ustalenia niż w decyzji, o naruszeniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie może być mowy. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej, w których wskazano na naruszenie art. 6 w zw. art. 7 in principio k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. są nieusprawiedliwione. Odnośnie zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów adminstracyjnych (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano tytuł ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych). Z treści art. 1 § 2 w/w ustawy wynika, że kontrola, którą sprawują sądy administracyjne nad działaniami administracji publicznej dokonuje się pod względem zgodności z prawem. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez WSA innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2387/12, z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1249/15), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.