IV SAB/Po 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Pile w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Pile do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Pile na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Po 118/15 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie S. w W. (dalej skarżące Stowarzyszenie) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Pile (dalej OSPiP lub skarżący) polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło OSPiP naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej u.d.i.p.) i wniosło o zobowiązanie Izby do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że w dniu [...] lutego 2015 r. wystąpiło do OSPiP z wnioskiem o udostępnienie informacji o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w bieżącym roku kalendarzowym. Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych nie udzieliła jednak na ten wniosek odpowiedzi. W tym samym dniu skarżące Stowarzyszenie wystąpiło o przesłanie pocztą elektroniczną kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych przez OSPiP w latach 2011 - 2014. W odpowiedzi na to wezwanie OSPiP przesłało żądane orzeczenia z pismem przewodnim z dnia [...] lutego 2015r. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, jeśli na dzień wydania odpowiedzi na wniosek żadne rozprawy nie były planowane, to Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych powinna o tym poinformować. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie powinno budzić wątpliwości, że Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych jako podmiot wykonujący zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej, jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę OSPiP wniósł o jej oddalenie, stając na stanowisku, iż nie pozostaje on w bezczynności. Wyjaśnił, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie, natomiast OSPiP odpowiedział na wniosek, przesyłając skany orzeczeń , natomiast nie była w stanie uczynić zadość wnioskowi skarżącego Stowarzyszenia jeżeli chodzi o informację o terminach i miejscach posiedzeń Okręgowego Sądu w 2015r., gdyż nie były takie, do momentu udzielania odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego br., wyznaczone. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych w Pile wskazał również, że pismo nie było dostatecznie precyzyjne Nie wiadomo było czy chodzi o informacje o posiedzeniach składów orzekających czy o posiedzenia organizacyjne członków Sądu. Poza tym pytanie o zdarzenie przyszłe lub takie które jeszcze nie nastąpiły nie jest informacją publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udostępnienia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udostępniania informacji. Zdaniem OSPiP od dawna utrwalony jest pogląd, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. OSPiP wyjaśnił także w odpowiedzi na skargę, że w 2015r. odbyło się jedno posiedzenie składu orzekającego w formie rozprawy w dniu [...] lipca 2015r., które zostało wyznaczone w dniu [...] czerwca 2015r. Ponadto w dniu [...] maja, [...] czerwca, [...] lipca i [...] sierpnia 2015r. odbyły się posiedzenia organizacyjne członków Sądu. Skoro zatem żądana informacja w dniu złożenia wniosku nie istniała - z uwagi na brak terminów przedmiotowych posiedzeń w bieżącym roku kalendarzowym, to nie można też było mówić o informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło bezczynność Okręgowemu Sądowi Pielęgniarek i Położnych w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o terminach i miejscach zaplanowanych posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w Pile. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór sprowadza się natomiast do oceny czy informacja dotycząca zaplanowanych terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych stanowi informację publiczną. OSPiP uznał, że skoro wniosek dotyczył zdarzenia przyszłego, to też żądana informacja nie może zostać udostępniona. W odpowiedzi na skargę natomiast wyjaśniła, że żądana informacja nie może zostać udostępniona bowiem w dniu złożenia wniosku ani terminy, ani też miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych nie zostały wyznaczone. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że informacja dotycząca terminów i miejsc posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych stanowi informację publiczną. Wskazuje na to jednoznacznie brzmienie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który stanowi, iż informacją publiczną są m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Rozważyć jednak należało, czy taką informację stanowią również dopiero zaplanowane posiedzenia oraz czy Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych udzieliła odpowiedzi na wniosek, zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Za słuszny uznać należy pogląd OSPiP, iż informacją publiczną nie jest informacja, która dopiero miałaby zostać wytworzona. Nie jest bowiem informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Inaczej jest jednak w przypadku określonych zdarzeń mających mieć miejsce w przyszłości, ale już zaplanowanych, tak jak np. zaplanowanych miejsc i terminów posiedzeń organu. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. II SAB/Wa 187/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. II SAB/Łd akt 26/14 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pytanie o terminy i miejsca zaplanowanych posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych jest pytaniem o fakty, a zatem może być przedmiotem skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publiczne. Dotyczy ono wprawdzie zdarzeń mających mieć miejsce w przyszłości, ale już zaplanowanych, czyli takich o których OSPiP miał już wiedzę. Tym samym jego obowiązkiem było udostępnienie informacji żądanej we wniosku, o ile oczywiście nie wystąpiły wskazane w u.d.i.p. okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia. Ponadto zaznaczyć należy, że informacje publiczną stanowiły nie tylko informacje i miejscach i terminach posiedzeń Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych, ale również informacja o braku wyznaczenia takich posiedzeń. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji uzna, iż podlega ona udostępnieniu, udostępnia ją w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, lub gdy nie może zostać udostępniona w formie wskazanej przez wnioskodawcę, podmiot taki powiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisma. Forma decyzji zastrzeżona została jedynie do odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.d.i.p. Jak bowiem wynika z przepisu art. 16 ust 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W sytuacji więc gdy żądana informacja stanowiła informację publiczną rolą Okręgowego Sądu Izby Pielęgniarek i Położnych, było jej udostępnienie w formie wskazanej we wniosku. Natomiast w sytuacji braku zaplanowanych posiedzeń rolą dysponenta informacji było udzielenie informacji o braku wyznaczenia terminów posiedzeń. Tym samym za zasadny należało uznać postawiony w skardze zarzut bezczynności. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wraz z udzieleniem odpowiedzi na skargę OSPiP udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia wyjaśniając, że w dniu złożenia wniosku nie zostały zaplanowane na rok 2015 r. posiedzenia Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w Kaliszu; podał także terminy posiedzeń, które odbyły się do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ przestaje tkwić w bezczynności.. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 17/14 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa – staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie o sygn. I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze P.p.s.a, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie o sygn. I FSK 1803/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też powodów, mimo iż w dniu wniesienia skargi Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych pozostawał w bezczynności, w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych do dokonania określonych czynności związanych z wnioskiem z dnia [...] lutego 2015r. [...]. Z uwagi jednak na udostępnienie żądanej informacji dopiero po wniesieniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że do czasu udostępnienia żądanej informacji organ pozostawał w bezczynności. Jak bowiem wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które jednak nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, co oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności. W sytuacji gdy organ rozpoznał wniosek skarżącego Stowarzyszenie i udostępnił żądaną informację w takim zakresie, w jakim stanowiła ona informację publiczną możliwą do udostępnienia, postępowanie należało, jak już była o tym mowa - umorzyć w zakresie o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Udostępnienie informacji po wniesieniu skargi do sądu nie powoduje jednak, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. obowiązkiem Sądu było stwierdzenie czy organ pozostawał bezczynności, a na postawie art. 149 § 1a P.p.s.a. o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, CBOSA). Sąd stwierdził równocześnie, że bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych w Pile miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych w Pile pozostawił wniosek skarżącego Stowarzyszenia [...] bez odpowiedzi w całości, przesyłając tylko skany orzeczeń w wymaganym przepisami terminie w reakcji na wniosek [...]. Informacja, której domagał się OSPiP została udzielona dopiero po 7 miesiącach w odpowiedzi na skargę, a więc znacznie ponad termin określony w ustawie. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Sąd jednocześnie w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 orzekł, iż organ pozostawał w bezczynności i w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie orzekł, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd nie przyznał kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ pełnomocnik ustanowiony formalnie w sprawie jest prezesem skarżącego Stowarzyszenia i, zgodnie z wypisem KRS, jest uprawniony do reprezentowania Stowarzyszenia jednoosobowo.