I OSK 1436/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 822/15 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., III SA/Gd 822/15, oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 prawo do tego świadczenia przysługuje osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, tj. 456 zł na osobę. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 r. (I OSK 1464/06), że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. Skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Z art. 6 pkt 14 u.p.s. wynika, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. Dochód czteroosobowej rodziny, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. – w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – wyniósł 2.584,89 zł. Składały się na niego: renta socjalna A. T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K. T. w kwocie 1200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 646,22 zł. Zostało więc przekroczone kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 u.p.s. na kwotę 456 zł na osobę w rodzinie. Prawidłowo zatem organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s., wskazano, że przepis ten wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca i jej rodzina regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej. Sytuacja rodziny jest znana pracownikom Ośrodka. Istotne w sprawie jest to, że odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane we wniosku cele jest uzasadniona, skoro rodzina regularnie (comiesięcznie) wnosząc o udzielenie pomocy na te same lub zbliżone cele, korzysta z pomocy finansowej w postaci innych zasiłków celowych, a zatem nie jest pozbawiona pomocy ze strony gminy. Wszelkiego rodzaju zasiłki i dodatki są jej jedynym źródłem dochodu. Rodzina ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Zatem odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego. Uznanie administracyjne obejmuje swym zakresem ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Podkreślono również, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżącej źródła jej stałego utrzymania, tym bardziej, że sama nie podejmuje żadnych starań, by polepszyć swoją sytuację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. T., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 16 września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w przypadku uwzględnienia zarzutu opisanego w pkt 1 ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 14 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rodzinę w rozumieniu tego przepisu stanowią "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące" w tym znaczeniu, że czynnik wspólnego gospodarowania nie obejmuje pozostawania na utrzymaniu osób, z którymi się wspólnie gospodaruje. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że definicja wspólnego gospodarowania zawiera w sobie także i tę cechę, a w konsekwencji brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych Sądu oraz oceny zeznań skarżącej, członków jej rodziny i oświadczenia K. T. z 23 lutego 2015 r., w którym stwierdza on, że odmawia finansowania skarżącej oraz opłacania jej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne; 2. ponadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji, a polegające na ustaleniu z przekroczeniem zasady swobody oceny dowodów, że zeznania skarżącej są niewiarygodne na tej tylko podstawie, że "wyjaśnienia strony bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy mają nikłą wartość dowodową", a także że niewiarygodne są zeznania jej ojca K. T., ponieważ "Kolegium zna postawę K. T. [z innych postępowań - przyp.], w tym jego zdolność do zaprzeczania oczywistym okolicznościom", zatem z całkowitym pominięciem analizy dowodu przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz uznanie na zasadzie dowolności, że nie stanowią one wiarygodnego źródła dowodów. Spowodowało to błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika jasno, że osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie; b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji, a polegające na ustaleniu z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, że skarżąca i członkowie jej rodziny tworzą wspólne gospodarstwo domowe na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wcześniej do sprawy prowadzonej przez SKO w G. pod sygn. akt [...], podczas gdy z zasad doświadczenia życiowego wynika, że gospodarstwo domowe prowadzone wspólnie może ulec rozdzieleniu pod wpływem nowych okoliczności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione wyżej zarzuty szerzej umotywowano, dowodząc w szczególności wadliwości ustaleń co do prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie wspólnego gospodarstwa z rodzicami. Na tę okoliczność przywołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. uznać należało za chybiony. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany i to w obu punktach. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera art. 145 § 1 lit. c, a jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Zważywszy jednak na treść skargi kasacyjnej można uznać takie przedstawienie zarzutu za omyłkę pisarską. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku ani prawa poszukiwania właściwego przepisu objętego zarzutem, ani domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie Sądu Kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Po drugie, jeżeli autor skargi kasacyjnej chciał zaskarżyć błędne jego zdaniem ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji orzekające w sprawie to winien wskazać odpowiednie w tej kwestii przepisy procedury administracyjnej w powiązaniu ze stosownym przepisem p.p.s.a. Takim przepisem procedury administracyjnej z pewnością nie jest 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Należy wskazać, że stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań świadkowi i składanie wyjaśnień. Okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przy czym – zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. odstąpienie do tej zasady może nastąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Takie przypadki w sprawie nie mają miejsca. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i dostatecznie ją rozważył, uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, a zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko właściwie umotywował. Nie ominął też reguły z art. 81 k.p.a., bo poczynione ustalenia mają oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym pod kątem wiarygodności materiale dowodowym, zaś skarżąca bądź nie zaprzeczyła ustalonym faktom, bądź uczyniła to nieskutecznie. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s., rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Wykładnia tej normy prawnej jest dokonana w bogatym orzecznictwie i doktrynie. W wyroku z 25 czerwca 2014 r., I OSK 618/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie taki stan udowodniono w niniejszej sprawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 lutego 2015 r., IV SA/Wr 626/14, na okoliczność wspólnego gospodarowania składają się różne elementy, jak ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, dysponowanie wspólnym dochodem z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb życiowych. W doktrynie zaś wskazuje się m.in., że wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73). Zasadnie zatem oceniono, że skarżąca, jej rodzice i siostra stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Skarżąca zamieszkuje wraz z nimi w trzypokojowym mieszkaniu. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Skarżąca otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Ponadto, jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, sprawuje opiekę nad matką. Z oceny sytuacji rodziny dokonanej przez organy wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki skarżąca gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie – wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży. Należy również podkreślić, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą także gospodarstwo się tworzy, co niewątpliwie w sprawie niniejszej ma miejsce. Podstawowym środkiem dowodowym pozwalającym na poczynienie ustaleń faktycznych jest wywiad środowiskowy, który w tej sprawie do przedstawionych przez organ ustaleń przekonuje. Nie ma znaczenia, dla jakiej sprawy go sporządzono, bo generalnie zawsze chodzi o fakty dla potrzeb spraw z zakresu pomocy społecznej. Zatem w sprawie należało uwzględnić dochód rodziny skarżącej, który nie przekroczył kryterium dochodowego dla zgłoszonej potrzeby (150% kwoty, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s., czyli 3.084 zł (150% kwoty 2.056 zł dla czteroosobowej rodziny), wynosi bowiem 2.584,89 zł. Tak więc pomoc należałaby się przy spełnieniu przesłanki niezbędnej potrzeby, jakiej strona nie jest samodzielnie zaspokoić. Jednakże z ustaleń i rozważań organów wynika, że tak nie jest, albowiem w aktualnym stanie sprawy taką możliwość skarżąca ma. Świadczą o tym nie tylko bieżące dochody rodziny, ale przede wszystkim duża kwota uzyskana z tytułu zaległego świadczenia. Rozważania te nie naruszają granic uznania administracyjnego, które cechuje tego rodzaju decyzje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.