III SA/Wa 871/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012r., poz. 1015 ze zm., dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego G. Z., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2014r. odmawiające uznania zarzutów wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie zostało oparte na następująco ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. prowadzi wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych przez Prezydenta Miasta Z. tytułów wykonawczych o nr [...] oraz [...], dotyczących egzekucji należności pieniężnej z tytułu nieopłaconych podatków od nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] za okres II - IV rata 2013r. oraz I rata 2014r. W toku postępowania egzekucyjnego Skarżący wniósł zarzuty podnosząc, że Prezydent Miasta Z. nie posiada tytułu prawnego do prowadzenia egzekucji ze względu na brak "prawomocnych" decyzji w sprawie egzekwowanego podatku od ww. nieruchomości. Skarżący nie uznał wierzytelności w całości i odmówił przekazania przedmiotowej wierzytelności Prezydentowi Miasta Z.. Prezydent Miasta Z. postanowieniem z [...] sierpnia 2014r., jako wierzyciel, odmówił uwzględnienia zarzutów Skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel stwierdził, że decyzje wymiarowe w sprawie podatku od nieruchomości z dnia [...] stycznia 2013r. oraz z dnia [...] stycznia 2014r. są ostateczne i były odebrane przez współwłaściciela ww. nieruchomości, odpowiednio w terminach 19 lutego 2013r. oraz 20 lutego 2014r. Organ wyjaśnił, że kwestionowane tytuły wykonawcze wystawiono prawidłowo i zostały poprzedzone upomnieniem znak [...] z dnia 22 kwietnia 2014r., doręczonym Skarżącemu w dniu 12 maja 2014r. Dodatkowo wyjaśnił, że złożenie przez Skarżącego wniosku o ulgę w 2013r. i w 2014r. w spłacie ww. zobowiązań podatkowych, zgodnie z art. 224 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749; dalej "O.p."), nie wstrzymuje wykonania decyzji wymiarowych. Końcowo organ skonstatował, że wymienione zarzuty są nieuzasadnione i odmówił uwzględnienia zarzutów. Skarżący w zażaleniu na to postanowienie podniósł, że organ nie posiada ostatecznych i niewadliwych decyzji podatkowych, ze względu na jego wniosek o zwolnienie z podatków, złożony przed terminem wymagalności należności podatkowej. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 188 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2015r. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela, wskazując w uzasadnieniu na brak podstaw do stwierdzenia, że decyzje określające zobowiązania podatkowe w podatku od nieruchomości za 2013r. i 2014r. są wadliwe. Organ odwoławczy potwierdził skuteczność doręczenia ostatecznych decyzji ustalających wysokość podatku od nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]. Zaznaczył również, że prowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia z podatku nie wpływa na ostateczne decyzje określające wysokość podatku. Końcowo potwierdził zasadność egzekwowania przedmiotowych zobowiązań przez organ egzekucyjny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na okoliczność wniesienia w 2013r. i w 2014r. wniosków o zwolnienie z podatku od nieruchomości określonego w decyzjach wymiarowych. Podniósł, że Organ do dnia wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie posiadał prawomocnych aktów administracyjnych, w których odmawia uwzględnienia tych wniosków. Zdaniem Skarżącego, charakterystyczną cechą instytucji zwolnienia jest stan, w którym strona wnosząca, do dnia rozstrzygnięcia, nie pozostaje w zwłoce z wniesieniem należności. Skarżący wskazał, że pozostając w niepewności co do wyniku władczego rozstrzygnięcia organu w sprawie zwolnienia, wniósł zarzuty do wszczętego postępowania egzekucyjnego. Odwołując się do wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 610/12 stwierdził, że osoba, wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego, z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. Wskazał również na określone w art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i związane z tym zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli postępowanie egzekucyjne nie zostało poprzedzone administracyjnym. W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów. Przenosząc określone w przepisach P.p.s.a kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Z. zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie, tj.: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 w/w ustawy, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ww. ustawy, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy. Uregulowana w art. 33 i nast. u.p.e.a. instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (zapisów zawartych w jego treści). W ramach tej instytucji ustawodawca przewidział wypowiedź wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, nadając jej sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem (sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, natomiast wierzycielem Prezydent Miasta), stanowisko wierzyciela jest wyrażane w odrębnym postanowieniu. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Następnie, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Jeżeli zatem wierzycielem i organem egzekucyjnym są różne podmioty (organy), zobowiązany otrzymuje postanowienie zawierające stanowisko (wypowiedź) wierzyciela co do zasadności lub dopuszczalności zgłoszonych zarzutów oraz postanowienie organu egzekucyjnego "w sprawie zarzutów". Podkreślenia wymaga, że instytucja zgłaszania zarzutów w tym trybie nie służy wszakże zwalczaniu podstaw faktycznych i prawnych decyzji istniejącej w porządku prawnym i wymagalnej (to jest decyzji ostatecznej bądź decyzji wprawdzie nieostatecznej, ale już wykonalnej z racji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności). W tym celu właściwym trybem jest, zależnie od okoliczności, zaskarżenie decyzji w drodze odwołania albo – w odniesieniu do decyzji ostatecznej – jej zaskarżenie do sądu administracyjnego (po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji) albo wdrożenie jednego z trybów nadzwyczajnej weryfikacji poprzez zainicjowanie postępowania o wznowienie zakończonego decyzją ostateczną postępowania albo o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, przy spełnieniu przesłanek formalnych unormowanych dla każdego z tych trybów z osobna. Inaczej ujmując – wierzyciel lub organ egzekucyjny, przy rozpatrywaniu zarzutów nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014r., II FSK 315/12, publ. Lex nr 1450218) nie budzi wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Chodzić tu więc będzie np. o sytuację umorzenia zobowiązania podatkowego (na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej), które jest egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010r. wydanych w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 (publ. Lex nr 595765 i 595766) stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (wyrok NSA z 27 października 1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniem administracyjnym zmierzającym do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2012r., II SA/Gd 643/12, publ. Lex nr 1235475). Zważyć również należy, że zgodnie z art. 239e O.p. decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Stosownie zaś do art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z powyższych regulacji wynika, że organ może skutecznie egzekwować wydaną decyzję dopiero, gdy stanie się ona ostateczna. Przymiot ten, w świetle art. 128 O.p., ma zaś decyzja wydana na skutek odwołania lub decyzja organu I instancji, od której strona nie wniosła odwołania. Decyzja o walorze decyzji ostatecznej, jak wynika z jej istoty, w definitywny (i ostateczny) sposób kształtuje prawa i obowiązki jej adresata, oczywiście dopóty, dopóki w trybie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa, nie zostanie ona zmieniona albo wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy decyzje Prezydenta Miasta Z. ustalające Skarżącemu wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2013r. oraz 2014r. zostały skutecznie doręczone. Skarżący w terminie 14 dni od ich doręczenia nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołań od tych decyzji. Z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołań decyzje te stały się ostateczne. Decyzji ostatecznej służy przymiot wykonalności, co wprost wynika z art. 239e O.p. Ponadto w chwili wystawienia tytułów wykonawczych obowiązki objęte tymi tytułami były wymagalne, gdyż upłynął już termin płatności podatku od nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] za 2013r. (II-IV rata) oraz za pierwszą ratę 2014r. Wymagalność to cecha obowiązku istniejącego. Do zdarzeń decydujących o braku wymagalności obowiązku należą takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, czy wstrzymanie wykonania podlegającej wykonaniu decyzji przez organ, który ją wydał, organ nadzoru lub przez sąd. W niniejszej sprawie wykonanie przedmiotowych decyzji nie zostało wstrzymane. Wniesienie natomiast podania o zwolnienie z podatku nie jest zdarzeniem wywołującym skutek w postaci niemożności wykonania decyzji ostatecznej. Złożenie takiego wniosku nie jest przesłanką odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a. Okoliczność złożenia wniosku o przyznanie ulgi podatkowej nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 lub pkt 2 u.p.e.a., gdyż jego złożenie nie wstrzymuje wykonania obowiązku. Dopiero wydanie decyzji o przyznaniu ulgi podatkowej (np. o rozłożeniu na raty spłaty należności pieniężnej, o odroczeniu terminu wykonania obowiązku, o umorzeniu zaległości podatkowej) powoduje zaistnienie tego rodzaju zarzutów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2010r., I SA/Gl 510/10; dost. CBOSA). Zatem nierozstrzygnięty stosowną decyzją wniosek o przyznanie ulgi podatkowej (zwolnienia z podatku) nie może skutecznie rzutować na dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz jego kontynuowanie. Ratio legis takiej regulacji, wiąże się z zapobieżeniem sytuacji, w której zobowiązany mógłby poprzez dowolne wnioskowanie o przyznanie ulgi odraczać rozpoczęcie przymusowego ściągania należności (i w tym okresie wyzbywać się podlegającego egzekucji majątku) lub przerywać prowadzone już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Skoro decyzje wymiarowe, na podstawie których wystawiono w tej sprawie tytuły wykonawcze są ostateczne i nie wystąpiły żadne okoliczności mające wpływ na wymagalność wynikających z nich obowiązków podatkowych, to zgodnie z art. 239e O.p. decyzje te podlegają wykonaniu. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie wykazał, aby wobec niego została wydana decyzja o przyznaniu ulgi podatkowej lub decyzja o przyznaniu zwolnienia z podatku, która miałaby wpływ na istnienie, wysokość bądź wymagalność egzekwowanych obowiązków. W świetle powyższego uznać należy, że organy prawidłowo uznały, że zgłoszone zarzuty są niezasadne. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.