II SA/Gl 1029/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki dla "A" w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2015 r. skarżąca "A’ w S. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia, dotyczącego działki geod. 1, a potwierdzającego, że działka ta, także przed kolejnymi zmianami dokonanymi w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla nieruchomości zapisanych na Spółkę, zapisana była na jej rzecz, a także potwierdzającego, że działka ta przed przekształceniami widniała w przedmiotowej ewidencji jako własność Spółki od jej założenia. Uzasadniając wniosek, Spółka powołała się na wadliwość wydanych do tej pory zaświadczeń, dotyczących innych jej działek oraz obowiązek organu wydania zaświadczenia, potwierdzającego określone fakty na podstawie posiadanych dokumentów. Dokonane w ewidencji sprostowanie pierwotnego wadliwego zapisu – własność "Wspólnoty Sądowej", co jest bezsporne w świetle posiadanej przez organ decyzji ostatecznej [...]WINGiK z dnia [...] r. nr [...], rodzi zaś skutek wsteczny i winno znaleźć odzwierciedlenie w dokumencie sprostowanym i wywiera skutek od daty założenia ewidencji, podczas gdy w operacie z [...] r. nie uwzględniono istniejącej wówczas decyzji z [...] r. wydanej w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zwg. Dla poparcia stanowiska wnioskodawca wniósł o zapoznanie się przez organ z dokumentami (decyzjami), dołączonymi do wniosku, dotyczącego innej działki (nr geod. 2) oraz przywołał treść art. 218 § 1 kpa, z którego to przepisu wynika obowiązek oparcia zaświadczenia także na podstawie innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu, a nie tylko na czynnościach mechanicznych. Jednakże Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 219, art. 217 § 1 i 2 pkt 2, art. 218 § 1 kpa oraz art. 7 d pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem organu administracji, Spółka żąda wydania zaświadczenia o innej treści, niż zarejestrowany w ewidencji stan, podczas gdy zaświadczenie winno odzwierciedlać faktyczny stan rejestru, a jego treść nie może być wynikiem analizy dokumentów, dostarczonych przez stronę. W ocenie organu, Spółka może też poprzez okazanie innych orzeczeń, decyzji czy dokumentów, wykazać kolejność zmian, a ocena ich skutków prawnych, może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu administracyjnym, czy też sądowym. W zażaleniu na postanowienie odmowne Spółka ponowiła argumentację, zawartą we wniosku o wydanie zaświadczenia. Zarzuciła, że organ prowadzący ewidencję, to ten sam organ, który wydał przywołane decyzje z [...] r. i [...] r., potwierdzające fakt wydania w [...] r. decyzji w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiącej m.in. podstawę założenia ewidencji gruntów Wspólnoty w [...] r. Zatem zamieszczenie w zaświadczeniu informacji o sprostowaniu zapisu "Wspólnota Sądowa" na "Spółka...", nie tworzy wbrew twierdzeniu organu, nowej sytuacji prawnej, zaś organ nie zapoznał się należycie z uzasadnieniem decyzji z [...]r. Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że w posiadaniu Starosty nie znajduje się decyzja w trybie art. 8 ustawy z 1963 r., a zatem organ ten nie mógł jej zarejestrować. Organ wyjaśnił też, że każda zmiana w ewidencji, nawet jeżeli dotyczy sprostowania błędów i wpisów niezgodnych ze stanem faktycznym (dotyczy poprawy zapisów: "Wspólnota Sądowa" na "Spółka...") jest rejestrowana w systemie jako zmiana w operacie ewidencyjnym. Organ odwoławczy uznał też, że na potrzeby wydania zaświadczenia, nie jest dopuszczalne tworzenie dokumentacji, której organ nie posiada. Stąd też podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do sądu administracyjnego Spółka domagała się uchylenia obydwu postanowień i nakazania rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią oraz zasądzenia kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie wystąpiła o wydanie zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków, lecz wniosek skierowany był do Starosty - z dopiskiem "Geodeta Powiatowy". Stąd też organ wydać w każdym wypadku żądane zaświadczenie w oparciu o dokumentację współtworzącą operat ewidencyjny, a szczególności decyzję [...]WINGiK z dnia [...]r. Nie zachodziła zatem potrzeba tworzenia dokumentacji na potrzeby uwzględnienia wniosku, zaś na wadliwą wykładnię tej decyzji wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 493/11, który stwierdził, że decyzja ta była podstawą przywrócenia wadliwie usuniętego wpisu, a nie – podstawą wpisu Spółki do ewidencji, jak utrzymują organy. Wbrew twierdzeniom organów, fakt niezarejestrowania w ewidencji decyzji z art. 8 ustawy, nie oznacza też, że decyzja taka nie została wydana, bo wynika to z ustaleń, zawartych w przywołanych wyżej decyzjach z [...] r. i [...] r., które stanowią część dokumentacji ewidencyjnej, znajdującej się w operacie (a contrario – wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 857/13). Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia o przywołanej wyżej treści został rozpoznany przez właściwy organ jako jednoznacznie skierowany do organu, prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, co wynika nie tylko z nagłówka pisma, jak i jego treści. Spółka domagała się bowiem potwierdzenia faktów, wynikających – jej zdaniem – z ewidencji co do przysługującej jej własności przedmiotowej działki od początku jej założenia, podczas gdy pierwotnie w ewidencji wpisano ewidentnie nieistniejący podmiot ("Wspólnota Sądowa") i dopiero podczas odnowienia tej ewidencji w [...] r. dokonano wpisu skarżącej Spółki jako właściciela gruntów. Taki stan rzeczy jest niesporny, a w szczególności fakty te wynikają z uzasadnienia przywołanej wyżej decyzji [...]WINGiK z [...] r., wydanej w trybie odwoławczym w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca nie neguje też ustaleń organów administracji, że w operacie ewidencji nigdy nie zarejestrowano decyzji, wydanej w trybie art. 8 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzednio obowiązującej. Podnosi jednakże, że decyzja taka została wydana, co potwierdzają z kolei decyzje Kierownika UR w Z. z [...] r. i Starosty [...] z [...] r. Jednakże zdaniem sądu administracyjnego brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści jako opartego na ustaleniach wynikających z przywołanych wyżej decyzji. Tego rodzaju dokument nie potwierdzałby bowiem faktów albo stanu prawnego z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków, lecz stanowiłby interpretację dokonanych wpisów i ocenę ich skutków prawnych w świetle przywołanych wyżej decyzji. W ocenie sądu administracyjnego, trafnie uznały organy obydwu instancji, że zaświadczenie może obejmować jedynie kolejne wpisy i ich treść. Nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dokonywanie wykładni wpisów w ewidencji, z których każdy ma charakter zmiany w operacie ewidencyjnym, nawet jeżeli stanowi sprostowanie oczywistej omyłki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązek wydania zaświadczenia dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Zdaniem składu orzekającego, w przypadku organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, fakty albo stan prawny muszą wynikać jedynie z tej ewidencji. Określenie "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu", użyte w art. 218 § 1 kpa, nie może być rozumiane jako okoliczności, czy fakty wynikające z decyzji administracyjnych, nawet jeżeli stanowiły one podstawę wpisu do operatu. Wszak nie wszystkie fakty ujawniane są w ewidencji. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że z mocy art. 218 § 2 kpa, przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie takie nie może bowiem obejmować danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP 1998/6/106). Niedopuszczalne jest więc wydanie zaświadczenia, interpretującego treść wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w kontekście wydanych w różnych postępowaniach decyzji administracyjnych. Tego rodzaju wykładnia i ocena skutków prawnych wpisów w operacie należy bowiem do organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, bądź sądu powszechnego w toku sprawy cywilnej. Dowodzi tego wprost przywołany w skardze prawomocny wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 493/11, wydany w przedmiocie należnego skarżącej Spółce odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Dokonana w tym wyroku wykładnia charakteru wpisu do ewidencji nie może jednak skutkować wydaniem zaświadczenia o żądanej treści. Wreszcie, przywołać należy prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1504/13, wydany w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w motywach, że wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu do zaświadczenia danych figurujących w rejestrze prowadzonym przez organ. Także postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 1 kpa, nie może mieć na celu czynienia ustaleń w zakresie skutków zmian dokonywanych wpisów, czy skutków wydanych przez organy rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli w określonym dniu Spółka nie była ujawniona jako właściciel, to niezależnie od zgodności tego stanu rzeczy z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe zaświadczenie, że w tym dniu Spółka była właścicielem. Organ mógłby jedynie zaświadczyć, że w określonej dacie jako właściciel była wpisana do ewidencji, ale warunkiem jest, aby taki wpis w ewidencji istotnie figurował, co nie ma miejsca w sprawie. Brak też było podstaw do rozstrzygania w trybie zaświadczenia, jakie są skutki prawne wydanych kolejno decyzji. Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawno geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 520), operat ewidencyjny składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W oparciu o takie dokumenty Spółka może wykazać kolejność zmian i ich podstawę, a ocena skutków prawnych w sferze własnościowej może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd, zaś przywołane w skardze wyroki zawierają jedynie ogólnie sformułowane tezy i nie dotyczą stanu faktycznego i prawnego, istotnego w niniejszym postępowaniu. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 217 § 2 i art. 218 kpa, a także naruszenia prawa materialnego, bądź uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawno o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 i art. 120 cyt. ustawy. ec