II OW 146/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. z dnia 30 listopada 2015 r. nr ... o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie wyegzekwowania rozbiórki obiektu budowlanego postanawia wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. Prezydent Miasta B., zw. dalej Prezydentem Miasta, wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., zw. dalej PINB, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie wyegzekwowania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta wskazał, że spór dotyczy wyegzekwowania rozbiórki obiektu budowlanego, zgłoszonego jako tymczasowy na działce przy ul. W. ... w B., zrealizowanego jako obiekt trwale związany z gruntem, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie rozbudowywanego w kolejnych latach. Zdaniem Prezydenta Miasta, brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy obiekt jest lub kiedykolwiek był tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. W ocenie Prezydenta Miasta, w świetle zawartej w ustawie Prawo budowlane definicji tymczasowego obiektu budowlanego oraz przedstawionego stanu faktycznego przedmiotowy obiekt nie posiada i nie posiadał cech obiektu tymczasowego określonych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Nie był on bowiem ani przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, ani przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki czy też niepołączony trwale z gruntem. Zdaniem Prezydenta, oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z obiektem, który z uwagi na upływ 120 dni przestał być obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego i przez to wymaga pozwolenia na budowę jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5, lecz z obiektem, który od początku wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ zauważył, że obiekt ten niewątpliwie został rozbudowany w okresie od 2007 r. do 2014 r., co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do pisma z dnia 28 stycznia 2015 r. Do ww. pisma załączono fotografie wskazujące na obudowanie przedmiotowego obiektu ścianami. Prezydent Miasta argumentował, że w ustawie Prawo budowlane brak jest zapisów mówiących, że w przypadku, gdy obiekt powstał niezgodnie ze zgłoszeniem, właściwy do załatwienia sprawy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, natomiast w przypadku, gdy obiekt powstał niezgodnie ze zgłoszeniem obiektu tymczasowego, właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 ww. ustawy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą wszystkie sprawy uregulowane w 48-51 Prawa budowlanego. Do spraw tych zaś niewątpliwie należy zaliczyć wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W ocenie organu, przyjęcie argumentacji organów nadzoru budowlanego prowadziłoby do wniosku, że niezależnie od tego czy wybudowany obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, czy jest tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym zgłoszenia, czy też w ogóle nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, w każdym przypadku, gdy inwestor zgłosi budowę obiektu tymczasowego, organem właściwym do wyegzekwowania jego rozbiórki będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu, byłoby to sprzeczne z art. 48-51 Prawa budowlanego i przerzucało na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek egzekwowania rozbiórki obiektu także w przypadku, gdy budowa jest niezgodna z warunkami określonymi w zgłoszeniu lub powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę, co byłoby niekorzystne także dla inwestora, bowiem uniemożliwiałoby mu legalizację wzniesionego przez niego obiektu budowlanego. W odpowiedzi PINB stanął na stanowisku, że inwestor wybudował przedmiotowy namiot na podstawie skutecznie dokonanych w dniu 24 sierpnia 2006 r. oraz 10 stycznia 2007 r. zgłoszeń, jako obiekt budowlany tymczasowy, niepołączony trwale z gruntem, przewidziany do rozbiórki i przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. PINB wskazał, że wskutek pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 sierpnia 2015 r., przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania procedury z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego, w sprawie przedmiotowego namiotu. Podczas kontroli 31 sierpnia 2015 r. ustalono m.in., że do znajdującego się na terenie nieruchomości budynku gastronomicznego przylega namiot z powłoki PCV. Wewnątrz namiotu widoczne są dwa słupy główne stalowe, kratowe, podtrzymujące przekrycie namiotu. Podłoga drewniana na legarach drewnianych ułożonych na gruncie zróżnicowana wysokościowo. Przekrycie namiotowe w miejscach przyległych do gruntu jest obsypane piaskiem i miejscami obłożone kamieniami, płytami chodnikowymi, gruzem. Nadto, sporządzono szkic sytuacyjny i dokonano pomiarów odległości pomiędzy słupami, na które naciągnięte jest przekrycie namiotu. Wymiary te są zbliżone do tych podanych w zgłoszeniu dokonanym w dniu 10 stycznia 2007 r. (w ocenie PINB, brak jest wobec tego podstaw do uznania, że przedmiotowy namiot został rozbudowany), na podstawie którego przedmiotowy obiekt został zrealizowany i funkcjonuje (nierozebrany) do dnia dzisiejszego, jako tymczasowy obiekt budowlany - niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego zgłoszeniu. W ocenie PINB, nieuzasadnionym jest "naprawianie" stanu faktycznego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (poprzez wydanie decyzji z nakazem rozbiórki), w sytuacji, gdy przedmiotowy namiot nie został rozebrany i przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu i już z mocy samego przepisu prawa podlega rozbiórce. W tym kontekście organ wskazał na uzasadnienie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2007 r., w którym stwierdzono, że skoro Prezydent Miasta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 10 stycznia 2007 r., dotyczącego budowy czasowego namiotu na okres 120 dni, to jego realizacja i użytkowanie w tym okresie, od dnia rozpoczęcia budowy, nie naruszała obowiązującego prawa. W ocenie organu, w niniejszej sprawie po 120 dniach od rozpoczęcia budowy obiektu, czyli od 15 lutego 2007 r. inwestor zobowiązany był go rozebrać, a w przypadku uchylania się od wykonania tego obowiązku, właściwy organ egzekucyjny (Prezydent Miasta) powinien przystąpić do jego wyegzekwowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe PINB wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta jako organu właściwego do wyegzekwowania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, tj. namiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do wyegzekwowania rozbiórki w sprawie, w której inwestor wybudował obiekt tymczasowy a następnie nie dokonał jego rozbiórki pomimo upływu terminu użytkowania tego obiektu. Na wstępie zaznaczyć należy, że słusznie PINB wskazuje, iż przedmiotowy obiekt (namiot) jest budynkiem tymczasowym. Wynika to jasno z ustaleń kontroli z dnia 31 sierpnia 2015 r., jak również z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta, nie można również przyjąć, że obiekt ten od początku nie posiadał cech obiektu tymczasowego. W przedmiotowej sprawie nie chodziło więc o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, a istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudowanego obiektu nie rozebrał go, mimo że taki obowiązek spoczywa na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w związku z dokonanym zgłoszeniem. Jeżeli zaś jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa, obowiązek o charakterze niepieniężnym, to wierzycielem i organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta pełniący funkcję starosty, któremu inwestor zgłosił budowę tymczasowego obiektu budowlanego. Takie stanowisko wynika między innymi z postanowienia NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II OW 23/07; wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1746/06; postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OW 76/07, postanowienia NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09, postanowienia NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OW 49/13. W konsekwencji, egzekucja obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem należało wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 ust. 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.