I SA/Wa 157/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Miasta G., Prezydenta Miasta G. – wykonującego zadania starosty, M. Ł., J. K. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w całości (tiret pierwszy), stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [....] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (tiret drugi), stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr [...] i nr [...] (tiret trzeci) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [....] w części dotyczącej odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotową decyzją. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w G., Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. Ł. Spadkobiercy M. Ł. – M. Ł., J. K. i J. R. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [....] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej samego wywłaszczenia. Od tej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: M. Ł., J. K. i J. R. – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] r. w zakresie wywłaszczenia oraz Miasto G. – w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a także utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. w pozostałym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. wniósł J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Do rozpoznania pozostały zatem wnioski: M. ., J. K. i J. R. oraz Miasta G. – o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. wnieśli M. Ł., J. K. i J. R. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 936/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 672/12. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] w całości (tiret pierwszy), stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (tiret drugi), stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr [...] i nr [...] (tiret trzeci) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotową decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10 oraz z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 936/11. Minister podniósł, że w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 378/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o te ustalenia i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w związku z treścią art. 156 § 1 k.p.a. wydać orzeczenie w sprawie. Jednocześnie Sąd ten wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie wskazując, że dotychczas zebrany materiał był niekompletny. Tym samym, wykonując powyższe wytyczne, Minister przed wydaniem decyzji przeanalizował akta archiwalne sprawy zakończonej decyzją Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że spełniona została przesłanka wynikająca z art. 2 i art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94, dalej jako "ustawa z 12 marca 1958 r."). Wnioskodawcą wywłaszczenia był Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., a zatem organ uprawniony (art. 2 ustawy z 12 marca 1958 r.). Ponadto wywłaszczenie nastąpiło w celu umocnienia [...] w związku z budową [...] w G., a zatem na cel użyteczności publicznej, co potwierdza decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r.). Organ wskazał, że ustawa z 12 marca 1958 r. nałożyła w art. 6 obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 4 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z tego obowiązku jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do przezwyciężenia przeszkody, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce pobytu nie są znane. Minister wskazał, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności na akta archiwalne, że ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił do byłej właścicielki nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było pośpiesznie, albowiem w tym samym dniu, tj. [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej wystąpiło zarówno do właścicieli siedmiu nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia, tj. z pominięciem właścicieli, których zdaniem ubiegającego się o wywłaszczenie adresy nie były znane, jak również z samym wnioskiem o wywłaszczenie. We wniosku tym pod poz. 6 wskazana była parcela [...] stanowiąca własność M. Ł. z oznaczeniem miejsca zamieszkania jako [...]. Jednocześnie Minister zauważył, że informacja o miejscu zamieszkania M. Ł. została odręcznie skreślona. Z akt archiwalnych ponadto nie wynikało, by ubiegający się o wywłaszczenie podjął jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie adresu ww. właścicielki działki nr [...]. Minister powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r. wskazał, że w ocenie Sądu organ, który dokonywał wywłaszczenia mógł z łatwością dowiedzieć się o adresie byłej właścicielki z dokumentów znajdujących się przy księdze wieczystej, do zbadania której organ ten był zobowiązany, a z których wynikał adres M. Ł. w [...], a także adresy jej pełnomocników, którzy mogli mieć z nią kontakt. Powyższe oznacza, że w sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Tym samym brak wystąpienia do byłej właścicielki o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i brak przeprowadzonych rokowań powoduje, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...] oraz działkę nr [...], przy czym działki o nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta G., zaś działka nr [...] stanowi własność K. A. B. i K. P. B. wobec zawartej umowy sprzedaży z dnia [...] r. rep. [...] nr [...]. Taki stan prawny powoduje, że w odniesieniu do działki nr [...] zastosowanie znajduje art. 156 § 2 k.p.a., albowiem zaszły nieodwracalne skutki prawne i w tym zakresie decyzja Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawarte w tej decyzji. Skargi na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta G. oraz M. Ł., J. K. i J. R. W skardze swej Prezydent Miasta G. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewykorzystanie innych niż archiwalne akta wywłaszczeniowe środków dowodowych i dokonanie oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, art. 6 ust. 4 ustawy z [...] r. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie rokowania dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie napotkały na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności, że adres zamieszkania właścicielki nieruchomości nr [...] był znany wnioskodawcy wywłaszczenia oraz organowi wywłaszczeniowemu, art. 156 § 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do działki [...] mimo, że działka ta oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek drogowy oraz art. 156 § 1 pkt 2 w poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy organ nadzoru nie stwierdził nieważności wywłaszczenia w całości. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru, mimo że akta przedmiotowej sprawy liczą ponad [...] lat, nie przeprowadził innego dowodu niż z akt archiwalnych, w szczególności z przesłuchania świadków – pracowników podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie – na okoliczność podejmowania lub nie podejmowania czynności zmierzających do ustalenia miejsca pobytu M. Ł. Ponadto, zdaniem Prezydenta Miasta G., organ nadzoru winien poszukiwać dowodów potwierdzających podejmowanie czynności zmierzających do ustalenia ww. miejsca pobytu w archiwach wnioskodawcy wywłaszczenia. Tym samym nie podjęcie ww. czynności przez Ministra oznacza, że nie doszło do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. Niezależnie od powyższego niemożność ustalenia miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości wywłaszczanej stanowi przesłankę wskazaną w art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. W ocenie skarżącego fakt możliwości uzyskania dostępu do akt postępowania sądowego toczącego się w latach [...] przed Sądem Grodzkim w G. nie może stanowić o tym, że wnioskodawca wywłaszczenia, a następnie organ wywłaszczeniowy posiadał bądź winien był posiadać informację o aktualnym miejscu zamieszkania M. Ł. w [...] r., zwłaszcza, że w przed śmiercią zamieszkiwała ona w K., co wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy w Lublinie w dniu [...] r., sygn. akt [...]. Tym samym odręczne przekreślenie miejsca zamieszkania ww. właścicielki może świadczyć o podjęciu próby szczątkowego zweryfikowania jej adresu zamieszkania. Tym samym nieskuteczne poszukiwanie adresu należy uznać za obiektywną przesłankę wskazaną w art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. Ponadto Prezydent Miasta G. podniósł, że działka [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytek drogowy, a zatem w odniesieniu do tej działki nie można było stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy o drogach. Ostatecznie skarżący wskazał, że wobec niestwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do wszystkich działek, to nie można było stwierdzić nieważności decyzji w zakresie przyznanego odszkodowania. (sygn. akt I SA/Wa 157/14). M. Ł., J. K. i J. R. w skardze swej podnieśli, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 378/10, zawarto wiążące dla organów administracyjnych, prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie wytyczne - potrzeby uzupełnienia przez organ administracji ustaleń co do możliwości ustalenia w postępowaniu wywłaszczeniowym adresu właścicielki nieruchomości, jako okoliczności istotnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże Sąd ten nie zakwestionował zawartej w decyzji z [...] r. oceny prawnej organu co do nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowania. Skarżący podnieśli, że Minister związany był zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, zaś fakt, iż odwołanie od decyzji z [...] r. wnieśli wszyscy skarżący nie wyłącza stosowania tej zasady. Tym samym w odniesieniu do części pierwszej decyzji z [...] r. (w zakresie wywłaszczenia) brak było podstaw do jej zmiany na niekorzyść Prezydenta Miasta G., jak i w zakresie odszkodowania w stosunku do skarżących. Zmiana orzecznictwa nie może bowiem prowadzić do uzasadnienia zarzutu rażącego naruszenia prawa wobec wcześniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że wobec zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się organ winien utrzymać w mocy decyzję I instancji. Ponadto w przypadku wątpliwości czy stwierdzić nieważność całej decyzji czy też jej części, prymat powinno się przyznawać stwierdzeniu nieważności decyzji tylko w części, a zatem w niniejszej sprawie pozostawić należałoby w obrocie prawnym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczące samego wywłaszczenia. Pismem z dnia [...] r. M. Ł., J. K. i J. R. ograniczyli skargę poprzez cofnięcie zarzutów względem tiretu 1 i 4 zaskarżonej decyzji i pozostawieniu zarzutów względem tiretu 2 i 3, tj. stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części oraz wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (w zakresie wywłaszczenia). W ocenie skarżących zaskarżona decyzja w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej w przedmiocie odszkodowania zgodna jest z prawem i nie zasługuje na uchylenie jej przez sąd. Jednocześnie podnieśli, że decyzja nie odpowiada prawu jedynie w odniesieniu do działki [...] będącej częścią drogi i tylko w tym zakresie winna zostać uchylona. (sygn. akt I SA/Wa 158/14). W odpowiedzi na obie skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 157/14 i I SA/Wa 158/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 157/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012, poz. 270). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zakaz orzekania na niekorzyść strony wynikający z treści art. 139 k.p.a. doznaje pewnych ograniczeń. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z istoty zakazu reformationis in peius wynika, że jest to gwarancja mogąca mieć zastosowanie na rzecz jednej tylko odwołującej się strony. Nie wiąże ona organu odwoławczego w takim postępowaniu, w którym uczestniczą strony o spornych interesach. W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego oznacza to, że jeżeli jakakolwiek ze stron nie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, to nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139. W sytuacji gdy odwołanie złożyły wszystkie strony i żądania wszystkich odwołań są zbieżne, to zakaz ten będzie dotyczył w równym stopniu wszystkich stron. W sytuacji zaś, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, to zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Wówczas bowiem każde rozstrzygnięcie organu II instancji, wydane zgodnie z interesem jednej z nich, musi być rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść pozostałych. "Jest to logiczna konsekwencja tego rodzaju sytuacji i nikt chyba nie może traktować tego jako braku ochrony interesu strony w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 224; M. Stahl, Postępowanie odwoławcze..., s. 287; por. także wyr. WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., VI SA/Wa 443/07, niepubl.). Ponadto zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji. Zacytowany przepis znajduje się w rozdziale 10 Działu II - Postępowanie, zatytułowanym Odwołania. W tym samym rozdziale znajduje się także przepis art. 139 k.p.a., na który skład orzekający pragnie zwrócić szczególną uwagę. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść strony", o której mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. Stan taki, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex Nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex Nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo). W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. wystąpili M. Ł., J. K. i J. R. – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] r. w zakresie wywłaszczenia oraz Miasto G. – w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z [...] r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższe wskazuje, że interesy obu, a zarazem wszystkich skarżących są wzajemnie sprzeczne, albowiem M. Ł., J. K. i J. R. domagali się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] r. w całości, zaś Prezydent Miasta G. odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości i do tego zmierzały właśnie ww. wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc się do drugiej z ww. kwestii (kumulatywnych przesłanek "rażącego naruszenie prawa" i "interesu społecznego") należy w pierwszej kolejności dokonać oceny działania organu odwoławczego w kontekście wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 378/10, który to wyrok organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnienia w toku postępowania wobec treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, jak również odstąpić od realizacji wskazanego trybu postępowania tj. podjęcia konkretnych czynności procesowych i dowodowych zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ww. wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. wskazał, że w materiale dowodowym sprawy brak było kompletnych akt wywłaszczeniowych, będących niezbędnym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie, a organ odwoławczy nie wystąpił do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału dowodowego ani sam nie uzupełnił tego braku. Tymczasem zebranie całego materiału dowodowego ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy wobec zarzutów skargi dotyczących stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd ten wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do dokumentu znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy tj. postanowienia Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...], na którym znajduje się dokładny adres właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. Ł. mieszkającej w [...], adres jej pełnomocnika, a także adres adwokata reprezentującego jej interesy w Polsce, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo, że dokument ten był, lub z łatwością mógł być znany organowi, który dokonywał wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ musiał znajdować się przy księdze wieczystej, do której zbadania w całości organ był zobowiązany. Ponadto organ ten nie ustalił też bezspornie czy na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Miasta G. było wywieszone i od kiedy do kiedy zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność M. Ł. oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, przyjmując za organem pierwszej instancji iż, ogłoszenie to miało miejsce w dniu [...] r. Tymczasem na dokumencie tym są jeszcze inne daty "[...]" i "[...]" mimo, iż stosownie do obowiązujących wówczas w tej kwestii przepisów prawa, ogłoszenie takie powinno "być wywieszone na tablicy ogłoszeń" przez 14 dni, zaś rozprawa administracyjna odbyła się już w dniu [...] r. Dlatego też zdaniem Sądu bezsporne wyjaśnienie powyższych kwestii w oparciu o poszerzony materiał dokumentacyjny z akt wywłaszczeniowych ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Tak wyrażone wytyczne wiązały zatem organ odwoławczy przy rozpoznawaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy w skutek wydania decyzji z [...] r. i stawianym im zarzutom. Należy zatem wskazać, iż Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję działał w oparciu o uzupełnione akta archiwalne związane z postępowaniem wywłaszczeniowym, zakończonym decyzją Prezydium Rady Narodowej w G., Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r. W aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy znajduje się bowiem teczka "[...]", w której znajduje się 371 stron nadesłanych z Archiwum Państwowego w G. Powyższe postępowanie wypełnia zatem wytyczne wskazane w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2010 r., a jednocześnie mieści się w dyspozycji art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Działanie takie nie narusza przy tym w niniejszej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem ww. akta archiwalne znajdowały się w posiadaniu organu I instancji od 1 lipca 2005 r. do 2 października 2009 r., co wynika z pisma Archiwum Państwowego w G. z dnia [...] r. [...] r. oraz [...] r.)i strony mogły się z nimi zapoznać co z kolei wynika z treści pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. skierowanego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] r. przez Prezydium Rady Narodowej w G., Urząd Spraw Wewnętrznych były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94). Zgodnie z treścią art. 2 powyższej ustawy wywłaszczenia można było dokonać wyłącznie na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe. Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r.). Jednocześnie w myśl art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że osoby zainteresowane nieznane z miejsca pobytu zawiadamiano o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady miejskiej. Zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 1 ww. ustawy zainteresowany ma prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze naczelnika powiatu wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. W myśl zaś art. 18 przedmiotowej ustawy po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu narodowej wyznacza rozprawę (ust. 1), zaś o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy, a przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie. (ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 3 ww. ustawy w zawiadomieniach i obwieszczeniach należy uprzedzić, że w razie niestawienia się stron albo osób zainteresowanych rozprawa może odbyć się bez ich udziału. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że wydanie decyzji mogło nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy, natomiast w myśl art. 28 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., właściciela nieruchomości i osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie jest znane, zawiadamiano o wydaniu orzeczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej. Reasumując powyższe przepisy w sposób wyraźny kształtowały procedurę postępowania wywłaszczeniowego, również w odniesieniu do osób nieznanych z miejsca pobytu. Sprowadzała się ona do konieczności zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego stron, po uprzednim wyczerpaniu postępowania ugodowego, a w przypadku osób nieznanych z miejsca pobytu w postaci obwieszczenia wywieszonego na okres 14 dni, po którym to okresie w terminie 7 dni przysługiwało prawo składania wniosków. Zatem upływ 21 dni dopiero uprawniał organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której musiał zawiadomić strony nie później niż na 7 dni przed planowanym terminem rozprawy. Dopiero przeprowadzenie powyższych działań uprawniało organ do wydania decyzji w sprawie wywłaszczenia. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy należy stwierdzić, że decyzja odpowiada prawu. W aktach tych na karcie oznaczonej nr [...] znajduje się datowany na dzień [...] r. (data wpływu do organu) wniosek o wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu m.in. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona była księga wieczysta w Państwowym Biurze Notarialnym w Gdyni nr [...] - parcela nr [...], stanowiącej własność M. Ł. Z wniosku tego wynika, że w odniesieniu do M. Ł. zostało odręcznie wykreślone miejsce zamieszkani "w [...]), zaś maszynowo "i zmarłej M. ....". (k. 245 ww. teczki). Z uzasadnienia wynika, że decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nieruchomości objęte wnioskiem zostały przeznaczone na umocnienie [...] w związku z budową [...] w G. Ponadto we wniosku wskazano, że właścicielom zaproponowano dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednakże "ze względu na pilność sprawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zmuszony jest wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nie czekając na odpowiedzi właścicieli na propozycję dobrowolnego ich odstąpienia". Ponadto wskazano, że do teczki dołączono m.in. odpisy ofert. (k. 246 ww. teczki). Tymczasem kierując się numeracją dawną (poczynioną ołówkiem) do ww. wniosku (oznaczenie 19) dołączono jedynie wnioski o odstąpienie skierowane do K. B. (oznaczenie 17), H. G. (oznaczenie 16) R. i I. Ł. (oznaczenie 15), H. W. (oznaczenie 14), H. K. (oznaczenie 13), W. J. (oznaczenie 12), M. Z. (oznaczenie 11) wszystkie datowane na dzień [...] r. Numeracja oznaczeń wskazuje przy tym, że pod poz. 18 znajdował się załącznik do wniosku, tj. decyzja lokalizacyjna (k. 247), poz. 1-11 wyciągi z ksiąg wieczystych, zaś poz. 20-75 opinie szacunkowe nieruchomości. Takie ustalenie powoduje zatem stwierdzenie, że do wniosku nie zostało dołączone wezwanie do odstąpienia dobrowolnego nieruchomości skierowane do M. Ł. mimo, że wnioskujący o wywłaszczenie miał możliwość wglądu do akt księgi wieczystej parceli nr [...]. Jak wskazał w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...], na którym znajduje się dokładny adres właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. Ł. mieszkającej w [...], adres jej pełnomocnika, a także adres adwokata reprezentującego jej interesy w Polsce. Dokument ten był, lub z łatwością mógł być znany zarówno wnioskującemu o wywłaszczenie, jak i organowi, który dokonywał wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ musiał znajdować się w dokumentach księgi wieczystej. Zaprzestanie zatem rokowań poprzedzających złożenie wniosku o wywłaszczenie stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie nawet gdyby uznać, że organ ubiegający się o wywłaszczenie podejmował starania o uzyskanie adresu M. Ł. i ich nie uzyskał, wbrew ww. dowodom przesądzającym o braku podjęcia jakichkolwiek działań, to brak spełnienia warunków wydania decyzji wynikających z treści art. 16-21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powoduje, że spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uważna lektura akt archiwalnych wskazuje, że w odniesieniu do parceli [...] stanowiącej własność M. Ł.w dniu [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wystąpiło do Państwowego Biura Notarialnego o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (k. 293 ww. teczki). Tymczasem tego samego dnia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przesłało zawiadomienie (obwieszczenie) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości do Prezydium Rady Miejskiej, celem wywieszenia na okres 14 dni. Jednocześnie w zawiadomieniu tym wskazano, że termin rozprawy wyznaczono na dzień [...] r. o godz. [...] (k. 294 ww. teczki). Z potwierdzeń zwrotnych odbioru ww. zawiadomienia wynika, że zostały one odebrane odpowiednio w dniu [...] r. (Wydział Spraw Wewnętrznych) i [...] r. ("Wydział Gosp. Kom. i Mieszk.") Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Jednocześnie w aktach tych znajduje się poświadczony za zgodność dokument ww. zawiadomienia (obwieszczenia), z którego wynika, że było ono wywieszone w dniach [...] r. (k. 340 i nast. ww. teczki). Powyższe oznacza, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona niezgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Odbyła się ona bowiem [...] r., tj. w terminie, w którym obwieszczenie było nadal wywieszone z uwagi na brak upływu 14 dniowego terminu do uznania za skuteczne zawiadomienie strony. Termin ten upłynął bowiem 5 dni później tj. w dniu [...] r. Co więcej, dopiero po 21 dniach od daty wywieszenia obwieszczenia tj. od [...] r. mogła być wyznaczona rozprawa (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Naruszenie zatem tego trybu powodowało, że decyzja o wywłaszczeniu w przedmiotowej sprawie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez zawiadomienia M. Ł. nawet przy uznaniu, że miejsce jej zamieszkania nie było znane (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Powyższe oznacza zatem, że niezasadne są zarzuty podnoszone przez Prezydenta Miasta G. o nie przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków w osobach urzędników zajmujących się przedmiotową sprawą w podmiocie ubiegającym się o wywłaszczenie. Dowody te nie mogą bowiem znieść nieważności wynikającej z braku zawiadomienia M. Ł. w drodze obwieszczenia i wydania decyzji pomimo tej wady, stanowiącej rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie jest przy tym sporne, że parcela nr [...] stanowi obecnie działki o nr [...], nr [...] i nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej działki nr [...] wynika, że w wyniku obrotu cywilnoprawnego działka ta stanowi obecnie własność K. B. i K. B. na zasadzie własności ustawowej małżeńskiej. Z księgi tej wynika bowiem, że w dniu [...] r. została ona sprzedana R. K. aktem notarialnym za rep. [...], a następnie w dniu [...] r. zawarł on z K. B. i K. B. umowę sprzedaży za rep. [...]. Jednocześnie brak jest wpisów dotyczących ostrzeżeń w zakresie prowadzonego postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do działki 1067/296 zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W odniesieniu do działki nr [...] należy stwierdzić, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla tej nieruchomości wynika, że stanowi ona własność Gminy Miasta G. i jako sposób korzystania wpisano "DR" tj. jako droga. Jednakże sposób korzystania nie może przesądzić o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. tym bardziej, że podstawą wpisu (oznaczenie "2") był wykaz zmian gruntowych z dnia [...] r. Jednocześnie ustalenie, że prawo własności nadal przysługuje Gminie Miasta G. prowadzi do konkluzji, że nie doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych dla tej części parceli nr [...]. Sposób korzystania mógłby mieć znaczenie gdyby w przyszłości wpłynęło żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Konkludując prawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Wydana została ona bowiem z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie mogła zostać w obrocie prawnym, bowiem naruszała również interes społeczny rozumiany jako interes obywateli w działaniu organów administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa. Jednocześnie rozstrzygnięcie zawarte w tiret 2 i 3 w pełni odpowiada prawu. Stwierdzenie powyższego, tj. że decyzja Prezydium Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej aktualnie jako nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (tiret drugi), stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych aktualnie jako nr [...] i nr [...] (tiret trzeci) rodzi ten zaś skutek, że decyzja w części orzekającej o odszkodowaniu jest nieważna w całości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ustalenie odszkodowania stanowi bowiem ostatnią część procesu wywłaszczenia, a wobec okoliczności, że proces ten został obarczony kwalifikowaną wadą również ustalenie odszkodowania jest nim obarczone. Należy przy tym wskazać, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie są uprawnione do ustalania wartości odszkodowania, a kwestia ta będzie ustalana we właściwym postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym zauważyć, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. dotyczyła odszkodowania za całość parceli nr [...], nie zaś poszczególnych jej części stanowiących obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie jest zatem możliwe określenie nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania za dwie z nich, zaś w odniesieniu do pozostałej stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Jest to niemożliwe tym bardziej, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu na wypłatę wskazanego w decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] r. Ostatecznie należy wskazać, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Prezydenta Miasta G., że doszło do zmiany linii orzeczniczej związanej ze stwierdzeniem nieważności decyzji w związanej z niezastosowaniem się do wymogów ustawowych związanych z zawiadomieniem właściciela nieruchomości wywłaszczanej jako przesłanki nieważności decyzji jest bezzasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że niewystąpienie do właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jak też niedołączenie dowodu na wystąpienie z takim wnioskiem (jak w niniejszej sprawie) stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1214/11, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009 r. I OSK 1066/08 czy wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2001 r.). Wobec powyższego, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012, poz. 270).