VII SA/Wa 2140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. D., M. A., M. O., P. R., A. O., G. D. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. D., M. A., M. O., P. R., A. O., G. D. i J. B. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania A. O., G. D., M. O., P. R., M. D., M. A. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...]) umarzającej, wszczęte na wniosek ww. osób postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu mieszkalno-usługowego składającego się z dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami indywidualnymi oraz pawilonu handlowo-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (w tym instalacją gazową) oraz infrastrukturą techniczną obejmującą zewnętrzne instalacje: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, c.o. i wlz, oświetlenie zewnętrzne, demontaż istniejącego zewnętrznego oświetlenia terenu, drogami, terenowymi miejscami postojowymi, zielenią, przebudowę kanalizacji kablowej [...]., przyłącza: wod.-kan., kanalizacji deszczowej, telekomunikacyjne, placu zabaw na działkach nr ewid. [...], obr. [...]. oraz na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. W. i S. w [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się , że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Następnie organ drugiej instancji wskazał na przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, podniósł, że pojęcie interesu prawnego, należy ustalać według norm prawa materialnego, mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ drugiej instancji podniósł też, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ten zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczającego uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę Wreszcie, organ odwoławczy przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, z którego wynika, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zdaniem organu drugiej instancji ,analiza akt sprawy wykazała, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę swój interes prawny wywodzą z tytułu przysługujących im prawa własności bądź użytkowania wieczystego zabudowanych nieruchomości gruntowych, położonych przy ul. W. w[...]. Stanowiące je działki nr ewid. [...] są oddzielone od działek inwestycyjnych działką drogową nr ewid. [...] (ul. W.). Jak wynika z projektu budowlanego, planowana inwestycja na działkach nr ewid. [...] obr. [...] oraz na działce nr ewid. [...]. obr. [...] przy ul. W. i S. w [...] nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek o nr ewid. [...]. Projektowany budynek handlowo-usługowy jest oddalony o od granicy z działkami nr ewid. [...] o ok. 37 m. od granicy z działkami nr ewid. [...] o ok. 32 m., zaś od granicy z działką nr ewid. [...] o ok. 35 m. Projektowany budynek wielorodzinny nr 2 jest oddalony od granicy z najbliżej względem niego położoną działką nr ewid. [...] o ok. 33 m. Odległości pozostałych obiektów zagospodarowania terenu usytuowanych na działkach inwestycyjnych, tj. budynku wielorodzinnego nr 1, śmietnika wbudowanego i przenośnych kontenerów na śmieci od granic w/w działek nr ewid. [...], należących do skarżących są większe niż wskazane powyżej odległości budynku handlowo- usługowego, budynku wielorodzinnego nr 2. Mając na uwadze przedstawione powyżej usytuowanie poszczególnych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość zaprojektowanego budynku handlowo-usługowego, budynku wielorodzinnego nr 1 i budynku wielorodzinnego nr 2 (wynosząca odpowiednio ok. 7.0 m, ok. 14,50 m oraz ok. 14,60 m), organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości należące do wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek o nr ewid. [...]. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów w rozumieniu § 13 ww. rozporządzenia (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach nr ewid. [...] (należących do skarżących). Wysokość projektowanych obiektów (tj. poniżej 35 m), jak również wskazana wyżej odległości dzielące je od nieruchomości skarżących (tj. odległości większe niż wysokość projektowanych obiektów "przesłaniających"), jak również spełnienie wymagań, o których mowa przepisach § 57 i § 60 w/w rozporządzenia, sprawiają, że działki o nr ewid. [...] z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się także w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia (dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 19 (dotyczącego odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 22 i § 23 (dotyczącego odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi), przepis § 57 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych). Ponadto, akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§271 i nast. w/w rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Organ drugiej instancji wskazał także, że cyt. "interes prawny skarżących nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla W. z fragmentem terenu P. w jednostce F. w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., z którego przepisami, w ich ocenie niezgodna jest w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...] Zdaniem organu odwoławczego, sami wnioskodawcy nie wykazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu w/w decyzji pozwolenia na budowę, zaś powyższa argumentacja wskazuje jednoznacznie - działki stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, oni sami zaś nie są ograniczeni w możliwości ich zagospodarowania. W konsekwencji skarżący z całą pewnością nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. D., M. A., M. O., P. R., A. O., G. D., J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156§ 1 k.p.a. w zw z art. 28 ust 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. 243 poz. 1623 ze zm.), oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy w istocie wnioskodawcom przysługiwało prawo uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony w kontekście obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętego zezwoleniem na budowę terenu, co spowodowało, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, tym bardziej, że w żadnym razie przy jej wydawaniu nie wzięto pod uwagę uwag zgłoszonych na piśmie w toku prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wydana decyzja przez Prezydenta miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzieląjaca zezwolenia na budowę nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania dla przedmiotowego obszaru. Wnioskodawcy zaś, jako zamieszkujący w obszarze objętym tym planem winni posiadać uprawnienia strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, w związku z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego doszło do wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenia postępowania w trybie art. 105 k.p.a. w wyniku oceny organu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotów nie mających przymiotu strony. Sąd, akceptuje powyższy tryb postępowania, co do zasady. Sąd, w świetle argumentacji zawartej w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podziela jednak stanowiska organu, zgodnie z którym wnoszący o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tej decyzji. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji wskazali przepisy prawa materialnego, z których wywodzą przymiot strony – przepisy prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosili, że doszło do wydania decyzji pozwolenia na budowę inwestycji niedopuszczalnej w świetle ustaleń ww. planu, a to wpływa na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości pozostających na tym samym obszarze planistycznym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1985/09 stwierdził, że "odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogą być też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego". Powyższy pogląd, sądu pierwszej instancji, został w pełni zaakceptowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 993/10. W kontekście ww. wskazań Sąd stwierdza, że organ nie wyjaśnił, czy z ustaleń ww. planu wynikają związane z realizowanym obiektem budowlanym ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność inicjatorów postępowania nieważnościowego. W niniejszej sprawie doszło do analizy li tylko przymiotu strony w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Te kryteria nie są jednak wystarczające dla ustalenia przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenia na budowę, a tym samym w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jego nieważności. Sąd zauważa ponadto, że przy ustaleniu - wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od stron postępowania, organ zobowiązany jest do rozważenia podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, choć w przedmiocie odmowy wszczęcia takiego postępowania, ustawowo nie ma obowiązku do orzekania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm).