II SA/Wr 868/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność gminy oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz D. Sp. z o.o. we W. za działki wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością gminy, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla W.K. sporu na tle § 3 ust. 1 umowy z dnia 7 lipca 2009 r. w zakresie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ ten podał, że wskazana umowa zawarta pomiędzy gminą a uprawnionym do odszkodowania dotyczyła współfinansowania sieci i budowy drogi gminnej. W § 3 strony umowy określiły wysokość przysługującego od gminy odszkodowania, która jednak stała się sporna. Obecnie toczy się pomiędzy stronami umowy proces o ustalenie mocy wiążącej § 3 umowy oraz o ustalenie, czy odszkodowanie powinno być nie wyższe niż 77.100 zł względnie 83.486,64 zł. W związku z tym procesem gmina wniosła o zawieszenie postępowania. W zażaleniu Spółka zarzuciła nieistnienie zagadnienia wstępnego. Jak stwierdził bowiem Starosta w decyzji z dnia [...] r. pomiędzy stronami nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania w drodze porozumienia, co uzasadnia wydanie w tej sprawie decyzji (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Z tego też powodu organ odwoławczy w decyzji z dnia 1 czerwca 2015 r. nie uwzględnił wniosku gminy o umorzenie postępowania pierwszej instancji, uznał bowiem, że skoro umowa zawarta została przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Okoliczność zawarcia umowy może więc być przedmiotem oceny organu, a nawet została już przez organ rozważona, jak też nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Zaskarżonym postanowieniem organ uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została w dniu 2 lipca 2010 r. i stała się ostateczna z dniem 27 lipca 2010 r. Spółka wniosła o ustalenie odszkodowania za działki drogowe pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. Starosta ustalił odszkodowanie decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r., którą organ uchylił decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ dokonał rozważań związanych z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze prawnym, stanowiące przesłankę decyzji, którego rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji danego organu. W ocenie organu nie ma związku pomiędzy ustaleniem odszkodowania w decyzji a rozstrzygnięciem kwestii wynikających z umowy zawartej przez strony. W sprawie stosuje się art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 131 u.g.n. Etap cywilnoprawny ustalania odszkodowania, czyli rokowań i uzgodnień stron, może zostać zapoczątkowany dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Tymczasem umowa zawarta została przez strony przed wydaniem tej decyzji. Organ powołał stanowisko komentatora E. Bończyk-Kucharczyk i orzecznictwa sądowego, wyroki I SA 1658/00 i I OSK 417/06. W skardze do sądu administracyjnego gmina zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 98 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Spółka jako deweloper zainicjowała zmianę planu miejscowego przez wyznaczenie dróg gminnych oraz zawarcie umowy, w której zobowiązała się do sfinansowania ich budowy, zaś strony ograniczyły wysokość odszkodowania przysługującego za działki drogowe. Obecnie powstał spór związany z interpretacją § 3 ust. 1 umowy regulującego wysokość odszkodowania, gdyż strony określiły zarówno maksymalną cenę 1 m2 gruntu, jak i kwotę 100.000 zł odszkodowania za 2630 m2 działek. Tymczasem ich rzeczywista powierzchnia wynosi 2004 m2. Przed wszczęciem postępowania Spółka domagała się odszkodowania licząc umówioną cenę za 1 m2 gruntu. Istnienie umowy nie pozwala na ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Gmina wytoczyła powództwo o ustalenie, że strony są związane treścią § 3 ust. 1 umowy oraz w jakim zakresie ogranicza ona rozmiar odszkodowania. Powołane w zaskarżonym postanowieniu poglądy prawne dotyczą kwestii zrzeczenia się odszkodowania przez osoby fizyczne. Tymczasem Spółka jest deweloperem i była zainteresowana zawarciem umowy o określonej treści przy jednoczesnej znajomości cen rynkowych. Wystąpienie o odszkodowanie w postępowaniu administracyjnym stanowi z jej strony nadużycie. Nie wiadomo jak w podobnych sytuacjach gminy mają zabezpieczyć swoje interesy. W ocenie skarżącego umowa oznaczała zwolnienie gminy z długu przyszłego i była dozwolona (wyrok [...]). Umowa wyraźnie precyzowała, powyżej jakiej kwoty Spółka zrzeka się odszkodowania i nastąpiło skuteczne zwolnienie z długu przyszłego (wyrok [...]). Dlatego rozstrzygnięcie sporu przez Sąd Okręgowy we W. będzie się przekładało na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ będzie bowiem związany wynikiem tego postępowania. Skarżący wskazał ponadto, że umowa mogła mieć charakter umowy przedwstępnej (wyrok II SA/Ol 1223/12, art. 390 k.c.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Powołane w skardze orzecznictwo sądowe potwierdza stanowisko organu. Niczego nie zmienia rodzaj podmiotu uprawnionego do odszkodowania, gdyż ustawa nie różnicuje właścicieli działek. Spółka w piśmie procesowym podkreśliła, że między stronami nie doszło do zawarcia porozumienia w przedmiocie wypłaty odszkodowania za działki drogowe. Uzgodnienia dokonane przed wydaniem decyzji ostatecznej zatwierdzającej podział, są bezskuteczne (wyrok I SA 1658/00). Spółka zaprzeczyła temu, aby przez sądem cywilnym toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące tego uzgodnienia. W postępowaniu administracyjnym nie wystąpiło zatem zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zagadnienie znaczenia tego uzgodnienia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zostało zresztą rozstrzygnięte przez organy orzekające w tej sprawie (decyzje z dnia 17 grudnia 2014 r. i 1 czerwca 2015 r., por. wyrok II GSK 1148/10). Z powołanego wyroku [...] wynika, że zwolnienie z długu byłoby skuteczne po sprecyzowaniu obowiązku, co następuje w decyzji podziałowej, zaś według wyroku [...] przed zwolnieniem długu przyszłego powinno nastąpić dostateczne ukształtowanie sytuacji prawnej. Wskazane wyroki sądów cywilnych nie odnoszą się więc do nin. sprawy. Skarga jest zatem bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z akt administracyjnych pierwszej instancji (art. 133 § 1 p.p.s.a.), w dniu 10.09.2012 r. wpłynęło do właściwego starosty podanie Spółki o ustalenie odszkodowania za określone działki drogowe, które stały się własnością gminy po wydaniu decyzji podziałowej z dnia 2.07.2010 r. (art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 u.g.n.). Do podania dołączyła m.in. odpis umowy z dnia 7.07.2009 r. oraz dokumenty świadczące o bezskutecznych staraniach o uzyskanie odszkodowania od gminy. W szczególności Spółka pismem z dnia 23.07.2012 r. wezwała gminę do zapłaty 83.486,64 zł tytułem odszkodowania, zaś gmina pismem z dnia 6.08.2012 r. odmówiła zapłaty. Nie nastąpiło więc wymagane w art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnienie, co uzasadnia wszczęcie postępowania. Jak wynika z pisma gminy z dnia 6.08.2012 r., skłonna była zapłacić Spółce kwotę 77.170 zł, czego ta nie zaakceptowała. Gmina proponowała dokonanie zmiany umowy z 2009 r. przez obniżenie ceny 1 m2 gruntu do 38,02 zł. Pismo gminy było odpowiedzią na wezwanie do zapłaty 83.486,64 zł wystosowane pod rygorem uznania, że brak zapłaty oznacza niedojście do uzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Po wszczęciu postępowania gmina przesłała do starosty szereg dokumentów, w tym odesłany przez Spółkę bez akceptacji projekt porozumienia z dnia 4 lipca 2011 r., w którym gmina proponowała ustalenie odszkodowania w wysokości 77.170 zł. W piśmie do starosty gmina twierdziła, że po wszczęciu postępowania odszkodowanie nadal powinno zostać ustalone przez strony i dołączyła projekt aneksu do umowy z 2009 r. ustalający odszkodowanie w kwocie 83.467 zł. Kolejno gmina wniosła o umorzenie postępowania, skoro wysokość odszkodowania ustaliły strony w umowie z 2009 r. Na rozprawie administracyjnej gmina proponowała zapłatę 83.486,64 zł w zamian za wycofanie podania. Spółka nie wyraziła na to zgody. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy gmina wniosła o zawieszenie postępowania, dołączając kserokopię pozwu o ustalenie z prezentatą Sądu z 19.06.2015 r. W pozwie gmina wniosła o ustalenie, że strony są związane zapisami § 3 ust. 1 umowy z 2009 r. w zakresie ustalenia odszkodowania oraz że należne odszkodowanie nie może być wyższe niż 77.100 zł względnie 83.486, 64 zł. W uzasadnieniu pozwu gmina twierdziła, że umowa z 2009 r. stanowi uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Gmina nie podała sygnatury akt sprawy sądowej zawisłej przed Sądem Rejonowym i nie opisała przebiegu tego postępowania. Jak wynika z powyższego, trafne były ustalenia organu, że po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości Spółki, nie nastąpiło uzgodnienie odszkodowania przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), jak też pomiędzy Spółką a gminą nie ma sporu odnośnie tej okoliczności. Przyjmując założenie, że przed sądem powszechnym toczy się proces o ustalenie (założenie to jest niezbędne, bowiem Spółka temu przeczy, gmina nie była pewna czy jest to proces przed sądem rejonowym czy okręgowym, zaś organy tego nie sprawdziły), to dotyczy ono znaczenia umowy stron zawartej przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, dla postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki drogowe, które przeszły na własność gminy po decyzji podziałowej. Wbrew wywodom skarżącej gminy, nie było sporne między stronami umowy, że została ona zawarta w sposób prawnie skuteczny, przy czym skutek ten w zakresie odszkodowania polegał w ocenie obu stron na przyjęciu jej za podstawę do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Rokowania w przedmiocie tego uzgodnienia strony prowadziły w oparciu o kryteria ustalenia rozmiaru odszkodowania przyjęte w treści § 3 ust. 1 umowy. Nie zakończyły się one zawarciem uzgodnienia, bowiem gmina uchyliła się od wykonania zobowiązania umownego. Wobec braku uzgodnienia zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. W postępowaniu tym treść rokowań stron nie ma żadnego znaczenia. Ustawa ustanawia własne kryteria ustalenia rozmiaru odszkodowania w drodze decyzji. Na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie wpływa treść zawartej przez strony umowy. Jej zawarcie o ile nastąpiło w okresie po utracie prawa własności nieruchomości i powstaniu roszczenia odszkodowawczego, ma jedynie wpływ na ocenę prawidłowości samego wszczęcia postępowania administracyjnego. Jest wątpliwe, czy gmina uzyska wyrok sądu powszechnego zobowiązujący organ do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w określonej wysokości. Nie ma zatem w nin. sprawie zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny stanowiłoby przesłankę decyzji. Trafne były uwagi Spółki, że organy samodzielnie ocenią znaczenie umowy z 2009 r. dla rozstrzygnięcia o odszkodowanie za nieruchomość utraconą na skutek wydania decyzji w 2010 r. W nawiązaniu do przytoczeń skargi można wyjaśnić, że zabezpieczeniem interesu gminy w podobnych przypadkach byłoby respektowanie przez samą gminę zawartych umów. Trafnie podkreślił organ, że ustawa nie różnicuje uprawnień byłych właścicieli ze względu na ich określony status. Trafna była argumentacja organu i Spółki na temat utrwalonego orzecznictwa sądowego o braku znaczenia umów zawartych przez strony przed wydaniem decyzji podziałowej (wyroki I SA 1658/00, I SA/Wa 2128/04 i I OSK 417/06 przytoczone w wyroku I OSK 238/07, orzecznictwo podane w wyroku II SA/BK 639/10) dla postępowania administracyjnego w sprawie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Dywagacje skarżącego na temat innych jeszcze skutków cywilnoprawnych umowy z 2009 r. nie miały znaczenia, zarówno dlatego, że były nieznane organowi, jak też z uwagi na określoną treść twierdzonego przez skarżącego zagadnienia wstępnego, nie obejmującego tych skutków. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.