I OZ 188/16

Dnia 26 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 2132/15 odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 października 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia 6 października 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 stycznia 2013 r., nr [...] i stwierdził, że zespół dworsko-parkowy położony na działce nr [...], nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Gmina L. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej oraz spowodowanie niemożliwych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 2132/15 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wprawdzie w uzasadnieniu wniosku Gmina podniosła, że składa wniosek z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej oraz spowodowanie niemożliwych do odwrócenia skutków, jednakże w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w wyżej cytowanym przepisie, gdyż nie przedstawiła na czym wskazane zagrożenie oraz niebezpieczeństwo miałoby polegać, tzn. nie skonkretyzowała ww. szkody. Uzasadnienie zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia szkody. Zatem wniosek strony nie może zostać uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła Gmina L. Zarzucono w nim naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaznaczono w nim, że także Sąd rozpoznający złożony wniosek powinien rozważyć z urzędu, czy zachodzą podstawy wstrzymania na wniosek wykonania zaskarżonego aktu. Gmina zaznaczyła, że wykonanie decyzji doprowadzi do uszczuplenia majątku Gminy. W przypadku zaś sprzedaży nieruchomości może dojść do utraty przedmiotu spraw. W odpowiedzi uczestników postępowania reprezentowanych przez adw. P.B. na wskazane zażalenie wniesiono o jego oddalenie. Podniesiono, że skarżący nie wykazał, iż zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji orzeczono, iż określone nieruchomości nie podlegały pod reformę rolną, co otwiera drogę do ich przejęcia przez spadkobierców właścicieli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, iż w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie). Sygnalizuje to także Gmina we wniesionym zażaleniu. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim aktualnego właściciela, ale też inne podmioty. Ponadto należy zauważyć, że wykonanie zaskarżonej decyzji może stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej (zob. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1887/15). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Zauważyć wypada także, że art. 61 § 3 p.p.s.a. statuuje, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być zatem przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji. Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem). Przyznać należy, że Gmina w sposób lakoniczna umotywowała swój wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak sąd administracyjny nie jest ograniczony wyłącznie do podanych przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodabniających konieczność zastosowania środka w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15). Zagadnienie, czy sąd administracyjny orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – została rozstrzygnięta w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt II FPS 9/13. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił w nim odpowiedzi na zadane pytanie prawne, gdyż pogląd, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd bada całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznał za jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości, w świetle art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. W powyższym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien był analizując wniesiony wniosek uwzględnić znane sądowi z urzędu skutki decyzji w przedmiocie tożsamym z decyzją zaskarżoną. Mając na uwadze powyższe, uwzględnienie ich prowadzi do wniosku, że istnieje potencjalne niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. W nawiązaniu zaś do uwag uczestników postępowania wyrażonych w odpowiedzi na zażalenie należy zaznaczyć, że skoro przedmiotowa nieruchomość pozostaje we własności Gminy, to tym samym nie ma zagrożenia dla ich uprawnień, które wiążą z postępowanie w sprawie administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.