II SA/Ke 1090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia NSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 30 lipca 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku S. G., J. K. i Z. N. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku obsługi komunikacji samochodowej (sprzedaż detaliczna artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych) o powierzchni sprzedaży do 1990 m2, parkingu w podpiwniczeniu dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid. 752, 753 i 754/4, obręb 0015, w granicach terenu oznaczonych na załączniku graficznym literami [...] oraz zjazdu z ul. Krakowskiej, na działkach nr ewid. [...] , w granicach terenu oznaczonych na zał. graf. literami [...], przy ul. K. w K.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J. K. podniósł, że błędne są zawarte w niej następujące tezy: - wskazany we wniosku inwestorskim obiekt traktować należy jako budynek użyteczności publicznej, co wyklucza jego budowę na terenie strefy ochronnej ujęcia wody, - na terenie oznaczonym "KS" nie jest dopuszczone lokalizowanie usług handlu, - Wodociągi Kieleckie w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r. podniosły, że planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej tj. § 4 ust. 2 pkt 10 i 11. Strona odwołująca się zarzuciła ponadto, że: - Rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie posiada delegacji ustawowej dla wprowadzonych zakazów, - w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. z 2000 r. teren wnioskowanej inwestycji położony jest na obszarze przeznaczonym na funkcje produkcyjno-magazynowe i usługi techniczne z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa, - teren inwestycji usytuowany jest na obszarze wskazanym w Rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako teren budowlany, - skoro funkcja terenu jest usługowa to nielogiczne jest stanowisko organu I instancji o braku możliwości lokalizacji usług, - nieuprawniona jest teza, że na obszarze oznaczonym symbolem "KS" nie jest dopuszczalna lokalizacja usług handlu, skoro w poprzednio obowiązującym planie miejscowym dopuszczano na tym terenie handel detaliczny i hurtowy, gastronomię, rzemiosło, - w trakcie prowadzonego postępowania, zarówno Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jak też Wodociągi K. nie wyraziły sprzeciwu wobec planowanej inwestycji, - wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu odwołania podniesiono także, że art. 51 oraz art. 54 ustawy Prawo wodne nie wprowadza generalnego zakazu jakiejkolwiek zabudowy w strefie pośredniej ochronnej ujęcia wody oraz powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt. II SA/Ke 674/08 wskazując, że w wyroku tym Sąd postawił tezę, iż w strefie ochronnej ujęcia wody nie obowiązują ustawowe zakazy wszelkiej działalności, a jedynie takiej, która może spowodować obniżenie jakości ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Wśród przepisów zawartych w art. 54 nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren pośredniej ochrony ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO podniosło, że słuszne jest stanowisko organu I instancji, iż realizacja wnioskowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na brak łącznego wypełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, bowiem mając na względzie treść przepisów Rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-Białogon, występuje sprzeczność z przepisem odrębnym tj. art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Natomiast, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium w badanej decyzji organ I instancji wykazał w sposób bezsprzeczny, że niemożliwe jest wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, określonej we wniosku inwestorskim, z uwagi na naruszenie przepisów odrębnych. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w strefie ochronnej określonej ww. Rozporządzeniem nr 5/2005. Kolegium zauważyło, że działki wskazane pod wnioskowaną inwestycję (nr ewid. 752, 753 i 754/4) znajdują się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, którego granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, oznaczonym symbolem "KS" (podstawowa funkcja - urządzenia obsługi komunikacji samochodowej). W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1-11 ww. rozporządzenia, w tym m.in. zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż usługi handlu (tj. sprzedaż detaliczna artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych) nie stanowią urządzeń obsługi komunikacji samochodowej. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż zamiar inwestycyjny wskazany w treści decyzji z dnia 30 lipca 2013 r. należy zakwalifikować jako budynek "administracji publicznej", w aspekcie treści § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do przywołanego w treści odwołania wyroku NSA z 2007 r. oraz WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 674/08 Kolegium podkreśliło, że Sąd w jednostkowej sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej odmówił zastosowania jedynie § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, wprowadzającego zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Nie oznacza to jednak, że wyrokiem tym Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia nr 5 Dyrektora RZGW, a ponadto odmówił zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11, podczas, gdy w niniejszej sprawie chodzi także o zakaz wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia. Ww. sprawa dotyczyła lokalizacji stacji telefonii komórkowej, a więc raczej jednostkowej inwestycji, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a co za tym idzie jakość ujmowanej wody czy też wydajność ujęcia. Co innego, gdy wniosek dotyczy budowy dużego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży niewiele mniejszej niż 2000m2, wraz z niezbędną infrastrukturą. Zdaniem SKO, gdyby podzielić zarzut skarżącego, że wprowadzony przez uprawniony do tego organ zakaz zabudowy strefy ochronnej jest niezgodny z art. 54 Prawa wodnego, pociągałoby to za sobą skutek w postaci uznania za dopuszczalną zabudowę wszystkich położonych w tej strefie działek, a to niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na zarówno przydatność ujmowanej wody jak i wydajność ujęcia. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r. Wodociągi Sp. z o.o. wskazały, iż działki nr ewid. [...], przy ul. K. zlokalizowane są w strefie pośredniej ujęcia komunalnego w K. B., w terenie przewidzianym pod urządzenia obsługi komunikacji samochodowej. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt handlowy nie stanowi urządzenia obsługi komunikacji samochodowej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył J. K. wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzje organów obu instancji należy uznać za bezzasadne. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., gmina K., powiat k., wyklucza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objetej postępowaniem, w sytuacji gdy inwestycja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z ustawą Prawo wodne; 2) art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami dotyczącymi ochrony wód, w sytuacji, gdy brak jest ograniczeń uzasadniających w sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy; 3) art. 58 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - poprzez zastosowanie niezgodnego z tymi przepisami § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, wykraczającego poza delegację ustawową i cel określony w ustawie i wprowadzenie bezwzględnego zakazu wykorzystywania gruntów na cele w nich wskazane, przy braku jakiejkolwiek oceny, czy inwestycja będzie w sposób niekorzystny oddziaływała na obszar ochronny wód; 4) zał. nr 2 (mapy) do rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że inwestycja planowana na wskazanym obszarze nie mieści się w dyspozycji funkcjonalnej "urządzeń obsługi komunikacji samochodowej". II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności: - ustaleń, czy planowana inwestycja wywoła jakiekolwiek niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód, - niedostateczne ustalenia co do charakteru zabudowy działek sąsiednich i pominięcie faktu, iż na nieruchomościach sąsiednich znajdują się obiekty o podobnym charakterze i funkcji do planowanej inwestycji, 2) art. 6 i 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do organów w związku z konstytucyjną zasadą równości, poprzez odmienne potraktowanie wniosku skarżącego niż innych analogicznych spraw o ustalenie warunków zabudowy w obszarze strefy ochronnej i odmowę wydania skarżącemu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdy w tym samym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawane były odmienne decyzje. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organ II instancji bezpodstawnie uznał, że planowana inwestycja, wskazana we wniosku inwestorskim, jest objęta zakazem przewidzianym w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, wprowadzającym zakaz lokalizowania m.in. budynków użyteczności publicznej oraz zakaz wykorzystywania gruntów do celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Skarżący wskazał, że wprowadzone w powołanym rozporządzeniu zakazy winny służyć realizacji celu określonego w art. 54 ust. 1 prawa wodnego, tj. - zapobieganiu i zmniejszeniu przydatności lub jakości ujmowanej wody, jak również wydajności ujęcia. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi winna być dokonywana każdorazowo, mając na uwadze cele, jakim służyć mają regulacje ustawy Prawo wodne i aktów wydawanych na podstawie delegacji w niej zawartej. J. K. podniósł, że zakazy i ograniczenia określone w § 4 ust. 2 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, w szczególności te, o których mowa w pkt 10 i 11, są tak ogólnie sformułowane, że brak ich każdorazowej oceny z perspektywy realizacji celów zawartych w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego, praktycznie oznacza niemożliwość jakichkolwiek przedsięwzięć budowlanych na terenie strefy ochronnej. Skarżący podkreślił, że zgodnie z zasadnym stanowiskiem WSA w K., zakazy ustanowione na podstawie delegacji zawartej w prawie wodnym nie mogą być dowolne, lecz muszą one być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione - to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu niespełniającego powyższego wymagania, należy uznać za niezgodne z ustawą Prawo wodne. Na powyższą kwestię zwróciło również uwagę SKO w zaskarżonej decyzji, nie wyprowadzając jednak z tego stwierdzenia żadnych wniosków. Skarżący przywołał istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r., sygn akt II OSK 1404/07 i cytowany już wyrok WSA w Kiecach. Stwierdził, iż zdaje sobie sprawę, że rozstrzygnięcia sądów w tych sprawach dotyczyły innej inwestycji, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz jego zdaniem nie umniejsza to wagi wspomnianych rozstrzygnięć dla niniejszej sprawy. W sprawach tych zwrócono uwagę na istotną konieczność oceny zgodności rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie z przepisami Prawa wodnego, która powinna być poddana głębokiej analizie. Podkreślił także, iż potrzeba każdorazowej oceny zgodności zakazów określonych w rozporządzeniu z ustawą Prawo wodne wynika z tego, że katalog tych zakazów został sformułowany w sposób nad wyraz obszerny, a jednocześnie bardzo ogólny. Redakcja poszczególnych sformułowań pozwala na dużą swobodę organów w ich interpretacji, a to niesie ze sobą ryzyko dokonywania arbitralnych ocen. Katalog zakazów, nakazów i ograniczeń zgodnie z zasadą praworządności, powinien być na tyle jasny i doprecyzowany, aby nie pozostawiać pola do arbitralnych ocen. Zdaniem J. K., nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest również okoliczność, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia - jako teren budowlany o symbolu KS (funkcja podstawowa: urządzenia obsługi komunikacji samochodowej, bez funkcji uzupełniającej). Wskazał, że z jednej strony powoływane rozporządzenie formułuje ogólne w swym charakterze zakazy odnośnie praktycznie jakiejkolwiek zabudowy, z drugiej strony zaś w zał. nr 2 na terenie zamierzonej inwestycji zezwala na zabudowę z funkcją podstawową - urządzenia obsługi komunikacji samochodowej. Brak jest zaś jednoznacznej definicji tego pojęcia w jakichkolwiek przepisach. Posiłkując się jednak stanowiskiem organu I instancji, do obiektów obsługi komunikacji samochodowej zaliczane są m.in. stacje obsługi pojazdów, myjnie, parkingi. Skarżący podniósł, że przepis § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie zakazujący m.in. lokalizowania budynków użyteczności publicznej odnosi się wyraźnie do obszarów strefy "poza terenami przeznaczonymi na ten cel" - a teren urządzeń obsługi komunikacji samochodowej o symbolu "KS" jest jednym z terenów przeznaczonych na ten cel w sposób bezdyskusyjny. Stosownie do treści § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako budynki użyteczności publicznej zaliczyć należy budynki m.in. na potrzeby handlu, gastronomii, usług i obsługi pasażerów w transporcie drogowym (...). Tym samym w pojęciu tym niewątpliwie mieszczą się również inwestycje o funkcji "urządzenia obsługi komunikacji samochodowej". Prowadzi to do ewidentnej sprzeczności między zakazem lokalizowania budynków użyteczności publicznej a funkcją zabudowy dopuszczoną w zał. nr 2 do powoływanego rozporządzenia. J. K. wskazał, że przy braku jednoznacznej definicji funkcji określonej symbolem "KS", ocena dokonana przez organy obu instancji była w tym zakresie arbitralna. Oczywistym jest, że rozpatrując potoczne, przyjęte powszechnie rozumienie pojęcia "obsługi komunikacji samochodowej" należy przyjąć, że mieszczą się w nim nie tylko stacje paliw, parkingi, myjnie i stacje obsługi technicznej, ale także obiekty gastronomiczne, handlu detalicznego, informacji turystycznej w rozmaitych typach i konfiguracjach. Skarżący podniósł, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu "obsługi komunikacji samochodowej". Jego zdaniem, brak jest uzasadnienia, dla którego organ arbitralnie przyjął, że obiekt, w którym sprzedawane przecież będą m.in. artykuły motoryzacyjne nie mieści się w pojęciu urządzeń obsługi komunikacji samochodowej. Idąc tą drogą, należałoby uznać, że stacje obsługi pojazdów, na których również prowadzony jest handel detaliczny, także nie mieszczą się we wspomnianej kategorii. Zdaniem skarżącego kluczowy jest wpływ charakteru planowanej inwestycji (określonej we wniosku inwestorskim) na jej ewentualne oddziaływanie na zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajność ujęcia. Zarzucił, iż organy I i II instancji, nie bacząc na to, w ogóle nie badały, czy planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na ujęcie wody i wody podziemne. Skarżący wskazał, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji, na co zwrócił uwagę organ I instancji, znajdują się budynki o podobnym charakterze i funkcji wnioskowanej przez inwestorów m.in.: wzdłuż ul. K. na działce nr ew. [...] - salon sprzedaży samochodowej [...], na działce nr ew. [...] - salon sprzedaży samochodowej [...] n oraz na działce nr ew. [...]. Dla wszystkich wspomnianych inwestycji ustalono warunki zabudowy w okresie obowiązywania rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie. Biorąc pod uwagę charakter wymienionych inwestycji niezrozumiałym jest postępowanie właściwych organów różnicujące inwestorów przez odmienne potraktowanie wniosku skarżącego niż innych analogicznych spraw o ustalenie warunków zabudowy w obszarze strefy ochronnej i odmowę wydania skarżącemu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdy w tym samym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane były decyzje pozytywne. J. K. zauważył, że nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Pomijając je, skoncentrował się jedynie na literalnej treści zakazów określonych w rozporządzeniu, nie podejmując jakichkolwiek prób wnikliwej wykładni treści przepisów, oceny ich właściwej redakcji, celowości, ale przede wszystkim ich racjonalności. Organ II instancji winien, w jego ocenie, podjąć się takiej analizy mając też na uwadze dyskusję lokalną w przedmiocie racjonalności i legalności zakazów zawartych w rozporządzeniu Dyrektora RZGW w Krakowie, która została zainicjowana po ogłoszeniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II OSK 1404/07. Obecna interpretacja przepisów rozporządzenia nie może być, zdaniem skarżącego, akceptowana z punktu widzenia zasad praworządności i odpowiedzialności. Nie może być tak, że powoływane przepisy rozporządzenia są stosowane bez dokonywania ich wykładni w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Nie może być również tak, że organy administracji stosując się do tak ogólnie sformułowanych zakazów, jak to ma miejsce w przepisach wskazanego rozporządzenia, nie analizowały ich sensu i celu w konkretnych okolicznościach i uniemożliwiały właścicielom zabudowę, w sytuacjach, gdy nie jest to absolutnie konieczne. Podniósł, że przepisy rozporządzenia, biorąc szczególnie pod uwagę zał. nr 2, w istocie cechuje niekonsekwencja. Niezrozumiałym pozostaje, dlaczego z jednej strony zakazuje się praktycznie wszelkiej zabudowy, z drugiej dopuszcza zabudowę w postaci "urządzeń obsługi komunikacji samochodowej". Nie może być i tak, że w obrocie prawnym funkcjonują regulacje, które zawierają wewnętrzne sprzeczności, wydawanie jakichkolwiek decyzji na ich podstawie niewątpliwie nie służy realizacji zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący stwierdził, że niekonsekwencja cechuje również postępowanie właściwych organów w przedmiocie ustalenia bądź też odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w strefie ochronnej. Na przestrzeni ostatnich kilku lat, w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie wydawano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, jak wskazano wyżej, dla inwestycji o rozmaitych funkcjach - mieszkalnych, usługowych i handlowych. Mając to na względzie nie może znaleźć podstaw odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego. Takie postępowanie różnicujące inwestorów przeczy podstawowej zasadzie równości i jednocześnie poddaje pod wątpliwość sens zakazów ustanowionych w powoływanym rozporządzeniu, skoro w praktyce nie są one egzekwowane. Zdaniem J. K. zaskarżona decyzja organu II instancji jest niezasadna przede wszystkim jednak dlatego, że planowana inwestycja mieści się w pojęciu "urządzeń komunikacji samochodowej", w związku z czym nie było podstawy do wydania decyzji odmownej, skoro zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z podstawową funkcją zabudowy dla tego obszaru wskazaną w zał. 2 do rozporządzenia. Co najistotniejsze jednak, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie znajduje podstaw, brak jest bowiem wskazań co do negatywnego wpływu, jaki miałaby wywierać na zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Skarżący podkreślił również, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął społeczny aspekt planowanej inwestycji, ograniczając, poprzez jej wydanie, możliwość zatrudnienia dużej ilości mieszkańców. Planowana inwestycja pozwoliłaby uzyskać zatrudnienie co najmniej dla 50 osób, pozyskanie przez nich środków utrzymania, a przez Miasto K. i Skarb Państwa wpływów z podatków. Nie ma także wątpliwości, że wydając zaskarżoną decyzję, organ II instancji ograniczył konstytucyjne prawo własności i wolność zabudowy, w sytuacji, gdy takie ograniczenie nie było absolutnie konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornym jest, iż obecnie dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest miejscowego planu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie istotę sporu stanowi spełnienie ostatniego z powyższych warunków. Organy orzekające przyjęły, iż takim przepisem odrębnym jest art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 1232), stosownie do którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Strefę ochronną ustanawia zaś, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne - t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zm.). Bezspornym w sprawie jest, że działki nr [...] /4, na których ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, położone są na terenie objętym Rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B., gmina K., powiat k. (Dziennik Urzędowy Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610), przytaczanym dalej jako rozporządzenie. Znajdują się one w granicach obszaru o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej oraz na obszarze oznaczonym w załączniku nr 2 do powyższego rozporządzenia symbolem "KS" – urządzenia obsługi komunikacji samochodowej; wedle zapisów rozporządzenia jest to podstawowa i jedyna funkcja zagospodarowania tego terenu. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, na wskazanym powyżej obszarze o powierzchni 634,6 ha terenu ochrony pośredniej, w granicach przedstawionych na mapie w skali 1:5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia oraz w załączniku nr 2a, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych obowiązuje m.in. zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel. Stosownie do zakazu z § 4 ust. 2 pkt 11 na terenie tym obowiązuje też zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. W przepisach rozporządzenia brak jest wyjaśnienia pojęć użytych w § 4 ust. 2 pkt 11, zatem dla ich zdefiniowania sięgnąć należy do § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynek użyteczności publicznej to budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Ponieważ zgodnie z wnioskiem planowany obiekt ma być placówką handlową prowadzącą sprzedaż detaliczną artykułów motoryzacyjnych, spożywczych i przemysłowych, w świetle przytoczonej wyżej definicji winien zostać zakwalifikowany jako budynek użyteczności publicznej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, na terenie ochrony pośredniej lokowanie tego typu obiektów poza terenami przeznaczonymi na ten cel nie jest dopuszczalne. Innymi słowy rzecz ujmując, problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana przez wnioskodawców inwestycja wpisuje się w przeznaczenie terenu, określone w rozporządzeniu jako urządzenia obsługi komunikacji samochodowej. Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w decyzjach obu organów, że przez użyte wyżej sformułowanie, nie mające swojej definicji prawnej, należy rozumieć obiekty służące bezpośrednio obsłudze pojazdów i komunikacji samochodowej, a nie szeroko pojęta działalność z nimi związana realizowana np. poprzez sprzedaż akcesoriów motoryzacyjnych czy możliwość dojechania autem do danego obiektu lub zaparkowania w jego pobliżu. Za urządzenia obsługi komunikacji samochodowej należy więc uznać np. stacje obsługi czy kontroli pojazdów, zajezdnie bądź pętle autobusowe. Z wniosku wynika natomiast, że jedyny związek zamierzenia inwestycyjnego z komunikacją samochodową, to planowany w obiekcie handel artykułami motoryzacyjnymi i parking dla aut osobowych w podpiwniczeniu. To prawda, że zgodnie z cytowanym wyżej przepisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do budynków użyteczności publicznej zalicza się także budynki obsługi pasażerów w transporcie drogowym (stanowiące niewątpliwie urządzenia obsługi komunikacji samochodowej), jednak nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że z porównania obu tych pojęć wynika, że obiekt objęty wnioskiem stanowi takie właśnie urządzenie. Definicja z § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest bowiem znacznie szersza aniżeli pojęcie urządzenia obsługi komunikacji samochodowej użyte w rozporządzeniu ustanawiającym strefy ochronne ujęcia wody podziemnej K. - Białogon. O ile bowiem budynki obsługujące pasażerów w ruchu lądowym oraz inne budynki spełniające podobną funkcję jako urządzenia obsługi komunikacji samochodowej zaliczone będą zawsze do budynków użyteczności publicznej, to nie każdy budynek użyteczności publicznej można uznać za urządzenie obsługi komunikacji samochodowej. Wobec powyższego, tj. przyjęcia, że objęte wnioskiem działki nr ewid. [...] znajdują się na obszarze o przeznaczeniu innym niż planowane przez inwestora, należy podzielić ocenę organu odwoławczego, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest objęta zakazem z cytowanego § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, a więc jest sprzeczna przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. z zapisami rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego w powiązaniu z art. 73 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Na przedstawioną wyżej ocenę nie ma wpływu stanowisko Wodociągów K. spółki z o.o. w K., zawarte w piśmie z 28 listopada 2013r. złożonym do akt sądowych (k. 23), którym Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu przekroczenia w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia, delegacji ustawowej wynikającej z art. 58 i 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zasada ta została powtórzona w art. 4 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Jeżeli zatem rozpoznając konkretną sprawę sąd administracyjny uzna, że przepis niższej rangi narusza Konstytucję lub ustawy, może odmówić jego zastosowania, w przeciwieństwie do organów administracji, które działają na podstawie wszystkich obowiązujących przepisów prawa (art. 6 kpa). Oceniając zawarte w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia zakazy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził sprzeczności zapisów rozporządzenia z wynikającymi z przepisów ustawy Prawo wodne zasadami, regulującymi ochronę zasobów wodnych na terenach strefy ochrony pośredniej i z delegacją zawartą w tej ustawie. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma RZGW w Krakowie z 10 września 2012r., rozporządzenie ustanawiające strefę ochronną ujęcia wody K. – B. podjęte zostało z uwagi na złożony w tej sprawie wniosek Spółki z o.o. Wodociągi K. – właściciela ujęcia, który zaproponował, aby gospodarowanie gruntami zlokalizowanymi w obszarze podwyższonej ochrony prowadzone było zgodnie z funkcją przewidzianą w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 2 Prawa wodnego, wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody zawiera: 1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycje granic wraz z planem sytuacyjnym; 2) charakterystykę techniczną ujęcia wody; 3) propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej. Zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych określa przepis art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Wynika z nich, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Wśród nich nie zostały wprawdzie wymienione takie zakazy, jak określone w § 4 ust. 2 pkt 10 i 11 rozporządzenia, w ocenie Sądu nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że ich wprowadzenie nie służy celowi wskazanemu w początkowej części omawianego przepisu, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, tym bardziej, że wyliczenie z art. 54 ust.1 ma charakter przykładowy. Pamiętać trzeba także, że teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w specjalistycznej dokumentacji hydrogeologicznej, którą wnioskodawca zobowiązany jest dołączyć do wniosku (art. 55 ust. 2 w zw. z art. 58 ust.3). Niewątpliwie zatem stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 Prawa wodnego. Lokowanie obiektów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia jedynie na terenach przeznaczonych na ten cel powoduje zachowanie dotychczasowego sposobu korzystania z terenu objętego ochroną, a co za tym idzie eliminuje możliwość nowych, szkodliwych emisji do wód podziemnych, powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Służy zatem celowi wyznaczonemu w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego. Jak wynika z treści skargi, argumentację mającą wykazać słuszność tezy przeciwnej aniżeli przedstawiona wyżej, opiera skarżący na stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1404/07 oraz zapadłego w jego następstwie wyroku WSA w K. z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie II SA/Ke 674/08, w której Sąd odmówił zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora RZGW w Krakowie, wprowadzającego zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie, będąc związany oceną prawną wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 190 p.p.s.a. Niezależnie od tego, że pogląd prawny zaprezentowany w innej sprawie nie jest wiążący dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę, podkreślenia wymaga, że oba Sądy orzekały wówczas w innym stanie faktycznym. Zaskarżona w postępowaniu objętym powyższymi wyrokami decyzja dotyczyła stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc obiektu całkowicie odmiennego od tego, jakiego dotyczy niniejsza sprawa. O ile funkcjonowanie tego typu stacji może nie mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a co za tym idzie na jakość ujmowanej wody czy też wydajność ujęcia, to w przypadku inwestycji objętej wnioskiem prawdopodobieństwo braku negatywnego oddziaływania jest w zasadzie minimalne, zwłaszcza, że chodzi o budowę dużego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży niewiele mniejszej niż 2000m2 wraz z niezbędną infrastrukturą. Rację ma przy tym organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że gdyby podzielić zarzut skarżącego, że wprowadzony przez uprawniony do tego organ zakaz zabudowy strefy ochronnej jest niezgodny z art. 54 Prawa wodnego, to wówczas uprawnioną stałaby się możliwość podobnej zabudowy wszystkich położonych w tej strefie działek, a to niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na zarówno przydatność ujmowanej wody jak i wydajność ujęcia. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przez organ art. 6 i 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmienne potraktowanie wniosku skarżącego niż innych, jego zdaniem, analogicznych spraw o ustalenie warunków zabudowy w obszarze strefy ochronnej. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 kpa, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zastrzec jednak trzeba, że obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za naruszenie wskazanych zasad należałoby uznać wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem, jak wskazał sam skarżący, naruszeń tych upatruje ze względu na decyzje wydane w innych sprawach, z udziałem innych stron (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji podkreślić trzeba, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych przez ten sam organ, nie nakłada obowiązku rozstrzygania kolejnych postępowań w identyczny sposób albowiem każda sprawa jest indywidualna i rozstrzygana w sposób odrębny. Ponadto powoływanie się na inne decyzje nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, chociażby dlatego, że rozstrzygnięcia te, pomimo występowania w obrocie prawnym, nie muszą być przecież prawidłowe, w konsekwencji czego organ mógł zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku, ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania go w innych - podobnych. Takie rozumienie przepisu art. 32 Konstytucji RP jest wadliwe i nie zasługuje na uwzględnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1799/07). Reasumując stwierdzić również należy, że skoro organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował do niego odpowiednie przepisy, to chybionymi są też zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.