I OSK 904/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 707/17 w sprawie ze skargi U. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 707/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr 420000/0146/2/2017/ZAS w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 marca 2017 r., a nadto zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej U.Z. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. U.Z. wnioskiem z dnia 22 stycznia 2015 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim "o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji w następującym zakresie: kopia zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: 420000/00/00005329 i 420000/6312-000217/2015/01161475/KZ". Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim pismem z 9 lutego 2015 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji wobec uznania, że wnioskowane dane nie są informacjami publicznymi i podlegają ochronie na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182). W skardze z dnia 27 lutego 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U.Z. zarzuciła Dyrektorowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15: - w pkt 1 zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; - w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; - w pkt 3 zasądził od Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim na rzecz skarżącej U.Z. kwotę 196,95 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2610/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim. W uzasadnieniu stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wnioskodawczyni nie domagała się udostępnienia akt administracyjnych, czy też ich części. Wniosła o przekazanie kopii zanonimizowanych decyzji administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach. Decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu zarówno co do treści jak i postaci. Sąd I instancji szczegółowo ten pogląd uzasadnił, powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił wyrażone w tym zakresie stanowisko. Jeżeli organ uznałby, że pomimo zanonimizowania decyzji po jej udostępnieniu naruszone zostaną czyjeś prawa, konieczne byłoby wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W wyniku rozpoznania wniosku U.Z. z dnia 22 stycznia 2015 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 7 marca 2017 r. znak: 420000/0146/1/2017/ZAS odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, stojąc na stanowisku, że udostępnienie informacji zawierającej dane osobowe szczególnie chronione nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Pismem z dnia 16 marca 2017 r. U.Z. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając błędną interpretację przepisów i ponownie zażądała udostępnienia "kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: - 420000/00/00005329 - 420000/6312-000217/2015/01161475/KZ". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr 420000/0146/2/2017/ZAS utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 marca 2017 r. znak: 420000/0146/1/2017/ZAS. Organ uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 7 marca 2017 r. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany. Prezes ZUS wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 u.i.d.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto Prezes ZUS podniósł, że tajemnice ustawowo chronione obejmują także ochronę danych osobowych. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych, jak również zabrania przetwarzania określonych danych osobowych, co koresponduje z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez przetwarzanie danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. W świetle regulacji zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zasadą jest zakaz przetwarzania danych wrażliwych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera zakaz przetwarzania określonych kategorii danych osobowych. W ocenie organu, informacje żądane przez skarżącą należą do tej kategorii zawierającej dane wrażliwe. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako administrator danych przetwarzający dane, powinien dołożyć szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, a w szczególności jest obowiązany zapewnić, aby dane te były: przetwarzane zgodnie z prawem, zbierane dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów i niepoddawane dalszemu przetwarzaniu niezgodnemu z tymi celami, merytorycznie poprawne i adekwatne w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane, przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób, których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania. Udostępnienie kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: 420000/00/00005329 i 420000/6312-000217/2015/01161475/KZ, w ocenie Prezesa ZUS, nie jest możliwe, gdyż w pojęciu przetwarzania mieści się również pojęcie usuwania danych. Przeprowadzenie zabiegu anonimizacji stałoby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwa anonimizacja żądanej informacji w stopniu uniemożliwiającym identyfikację osoby, której dana informacja dotyczy, skoro już we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazała wnioskodawczyni na numer sprawy. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2017 r. stała się przedmiotem skargi U.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 7 marca 2017r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Wskazała, że organ, w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015r. sygn. akt: II SAB/Łd 50/15, decyzją z dnia 7 marca 2017 r. odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanej w dniu 22 stycznia 2015 r. informacji publicznej w postaci kopii decyzji tego organu, wydanych w następstwie wskazanych we wniosku postępowań kontrolnych. Podała, że ochronie podlegają dane osobowe, ale niedopuszczalną jest rozszerzająca interpretacja przepisów ustawy o ochronie danych osobowych przyjęta przez organ, że chociaż dane osobowe w informacji publicznej zostaną usunięte, to niemożliwe jest ich usunięcie w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby, której dokument dotyczy. W ocenie skarżącej, organ w sposób nieuprawniony zajmuje się rozważaniem co do posiadanej przez skarżącą wiedzy jeszcze przed udostępnieniem dokumentu. Niezrozumiałym dla skarżącej jest twierdzenie organu, że skarżąca żąda informacji zawierających dane osobowe, bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła, by organ zanonimizował udostępniany dokument o dane podlegające ochronie na podstawie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. U.Z. w piśmie z dnia 29 maja 2017 r. wniosła o ustalenie właściwości Sądu do rozpoznania skargi wraz z wnioskiem o zbadanie, czy nie zachodzi nieważność postępowania. Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SA/Wa 707/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr 420000/0146/2/2017/ZAS w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 marca 2017 r., a nadto zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej U.Z. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/15 w sprawie na bezczynność Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku U.Z., że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wskazany został w art. 4 u.d.i.p. W tymże kręgu podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., znalazły się także (poza "władzami publicznymi"), inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród nich "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych bezspornie należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy. Jak wynika z art. 66 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust.1 ww. ustawy). Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołaną w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tomaszowie Mazowieckim jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Stąd też należy uznać, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej – w zależności od tego od kogo konkretnie strona domaga się udostępnienia informacji – może być zarówno Prezes reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i dyrektor oddziału terenowego. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy do oddziału terenowego ZUS zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji. Jeżeli działania lub bezczynność oddziału ZUS w tym zakresie staną się następnie przedmiotem skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w tak zainicjowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym oddziałowi ZUS przysługuje przymiot strony przeciwnej. Zdaniem WSA w Warszawie w bezsporne było, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim – podmiotu, który posiadał wnioskowaną informację publiczną. Oznacza to, że właściwym do rozpoznania wniosku był Dyrektor tego Oddziału ZUS a nie Prezes ZUS. Zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl zaś ust. 2 tej normy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca jako jedną z przesłanek nieważności wskazał wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie zaś z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Tymczasem decyzja z dnia 7 marca 2017 r. odmawiająca udostępnienia wnioskowanej informacji została wydana przez Prezesa ZUS, a nie Dyrektora Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim. Potwierdza to upoważnienie nr 8 z dnia 3 marca 2017 r., z którego wynika, że M.D. Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim została upoważniona przez Prezesa ZUS do wydania decyzji w imieniu Prezesa ZUS o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku U.Z. z dnia 22 stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie właściwości organu stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) stwierdził nieważność decyzji z dnia 7 marca 2017 r. Natomiast zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia 4 kwietnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd I instancji stwierdził nadto, że organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15 zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdzona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2610/15. Tymczasem wniosek rozpoznany został wbrew treści wyroku obu wskazanych Sądów przez Prezesa ZUS a nie Dyrektora Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w przypadku niepodzielenia przez NSA zarzutów skargi kasacyjnej w przedmiocie uchybień procesowych WSA w Warszawie - na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez oddalenie skargi U.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr 420000/0146/2/2017/ZAS. Wniesiono nadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od U.Z. na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr 420000/0146/2/2017/ZAS oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS z dnia 7 marca 2017 r. nr 420000/0146/1/2017/ZAS i błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy o właściwości i uchylił się od wypełnienia obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a., podczas gdy w sprawie nie istniały podstawy faktyczne i prawne warunkujące stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji, wobec braku znamion rażącego naruszenia prawa, a organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 153 p.p.s.a. przestrzegając właściwości miejscowej i rzeczowej; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - j.t.) w zw. z art. 66 ust. 1, w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 18, poz. 93), poprzez przyjęcie, że jednostką zobowiązaną do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest także dyrektor oddziału terenowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zostać wydana przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tomaszowie Mazowieckim, podczas gdy jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a decyzja w jego imieniu powinna być wydana przez Prezesa Zakładu lub osobę posiadającą stosowne upoważnienie Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ZUS wskazał, iż zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do udostępniania informacji publicznej wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Norma ta stanowi, że informacje takie udostępniają m.in. "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się, że pojęcie jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obejmuje każdą jednostkę organizacyjną, w tym Oddział ZUS. Biorąc pod uwagę, że przepis ten nie zawiera definicji pojęcia jednostki organizacyjnej, powinno być ono zinterpretowane w powiązaniu z przepisami ustrojowymi dotyczącymi kompetencji i organizacji danego podmiotu. Zakład, zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobość prawną, a jego siedzibą jest Warszawa. W skład Zakładu wchodzą centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ich zadaniem, zgodnie z treścią § 2 ust. 4 statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jest wspomaganie Prezesa Zakładu w realizacji jego zadań. Jednocześnie z tego samego statutu (§ 2 ust. 2) wynika, że kompetencja pracowników Zakładu do wydawania decyzji wypływa z upoważnienia udzielonego przez Prezesa Zakładu, a terenowe jednostki organizacyjne służą do realizacji zadań należących do Prezesa Zakładu (§ 2 ust. 4 pkt 2). Skarżący kasacyjnie przywołał pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt: IV CSK 280/09 (LEX nr 627223), że jedynie na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, Zakład może być w określonym zakresie reprezentowany przez upoważnioną osobę, w tym w szczególności przez dyrektora oddziału, co wynika z treści § 2 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 statutu Zakładu. Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w uchwale z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt: I UZP 10/11 (LEX nr 1107168), w której wskazał, że "Prezes Zakładu na mocy art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia funkcje pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Uprawnienia dyrektorów Oddziałów w zakresie funkcji pracodawcy wypływają jedynie z upoważnień udzielonych przez Prezesa". W ocenie skarżącego kasacyjnie, jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a decyzja w jego imieniu powinna być wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako organ reprezentujący na zewnątrz państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub osobę posiadającą stosowne upoważnienie Prezesa Zakładu. Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Stąd skarżący kasacyjnie nie zgodził się z WSA w Warszawie, że w sprawie niniejszej organ dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie dopuścił się on także naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Organ stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2610/15 załatwił wniosek U.Z. z dnia 22 stycznia 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15 wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wypełnił tym samym obowiązki wynikające z art. 153 p.p.s.a., przestrzegając właściwości miejscowej i rzeczowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Prezesa ZUS na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że to nie Prezes ZUS w Warszawie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej a Oddział Terenowy ZUS w Tomaszowie Mazowieckim i to ten podmiot w I fazie załatwiania wniosku skarżącej jej odpowiadał. Dyrektor ZUS Oddział w Tomaszowie Mazowieckim został zobowiązany przez WSA w Łodzi do załatwienia wniosku skarżącej wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. II SAB/Łd 50/15. U.Z. zwróciła uwagę, że nie została nigdy poinformowana o przekazaniu jej wniosku do załatwienia innemu podmiotowi. Zdaniem U.Z. Dyrektor ZUS Odział w Tomaszowie Mazowieckim jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, a odwołanie od takiej decyzji przysługuje do Prezesa ZUS. Są to dwie odrębne jednostki organu. Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 Regulaminu organizacyjnego ZUS, do kompetencji dyrektora Oddziału należy w szczególności podejmowanie decyzji w zakresie działania oddziału, wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. Takim prawem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. U.Z. wskazała również, że przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo SN odnosi się do spraw pracowniczych i nie pozostaje w związku z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem U.Z. rozpatrzenie meritum skargi przez NSA byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Oba zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się w istocie do zakwestionowania poglądu przedstawionego przez Sąd I instancji odnośnie naruszenia przepisów o właściwości organu stanowiącego naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek U.Z. z dnia 22 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii zanonimizowanej decyzji wydanej w następstwie postępowań kontrolnych w sprawie: 420000/00/00005329 i 420000/6312-000217/2015/01161475/KZ" został skierowany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim. Bez wątpliwości wnioskowane dokumenty znajdują się w posiadaniu tego podmiotu. Ten też podmiot został zobowiązany do załatwienia powyższego wniosku wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15, który uprawomocnił się na skutek wyroku NSA z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2610/15. Mimo powyższego, dalsze decyzje w sprawie tj. decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia 7 marca 2017 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 3 kwietnia 2017 r. zostały wydane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc z naruszeniem przepisów o właściwości organu skutkującym nieważnością postępowania. Świadczą o tym następujące argumenty. Po pierwsze, prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt: II SAB/Łd 50/15, zobowiązywał do załatwienia wniosku U.Z. z dnia 22 stycznia 2015 r. Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Tomaszowie Mazowieckim w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Tymczasem decyzję odmowną z dnia 7 marca 2017 r. wydał Prezes ZUS, który po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał ją również w mocy decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek rozpoznany zaś został - wbrew treści wyroku - przez Prezesa ZUS a nie Dyrektora Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim. Po drugie, nie jest prawdą, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tomaszowie Mazowieckim nie jest jednostką organizacyjną zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera szeroki podmiotowo katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wskazuje bowiem w przywołanym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wśród podmiotów zobowiązanych są zatem "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Należy przy tym podzielić pogląd Sądu I instancji, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna, nawet gdy stanowi część Zakładu powołana w celu świadczenia zadań na określonym terenie. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tomaszowie Mazowieckim jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jednak przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Takimi przepisami są regulacje zawarte np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Dyrektor Oddziału Terenowego ZUS jest zatem zobowiązany, o ile informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca znajduje się w posiadaniu kierowanej przez niego jednostki, do jej udostępnienia. Gdy uzna, że w sprawie należy wydać decyzję odmowną to również jest organem I instancji w postępowaniu administracyjnym w tym zakresie, od którego decyzji przysługiwać będzie wnioskodawcy odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe wynika z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.) oraz aktów prawa wewnętrznego ją uszczegóławiających. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 tejże ustawy, w skład Zakładu wchodzą: 1) centrala; 2) terenowe jednostki organizacyjne. Natomiast jak stanowi art. 66 ust. 5 u.s.u.s., w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl zaś art. 16 ust. 2 do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym. Wynika stąd, że w pierwszej instancji prowadzi je, o ile wniosek o udostępnienie informacji publicznej został do niego skierowany, Dyrektor Oddziału Terenowego ZUS. Organem odwoławczym jest Prezes ZUS, którego decyzja ma charakter ostateczny i może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Należy przy tym dodać, że wydając decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dyrektor terenowego oddziału ZUS nie potrzebuje specjalnego upoważnienia Prezesa ZUS. Jak wynika bowiem z § 8 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 18, poz. 93), Oddziałem Zakładu kieruje dyrektor. Stosownie zaś do § 28 ust. 1 pkt 3, do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności: (...) podejmowanie decyzji w zakresie działania oddziału wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, wewnętrznych aktów prawnych oraz z otrzymanych umocowań. Aktem prawa powszechnie obowiązującego jest ustawa o dostępie do informacji publicznej nakładająca na Dyrektora Oddziału ZUS określone obowiązki prawne w przypadku, gdy jest do niego kierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej i informacja ta jest w jego posiadaniu. W świetle powyższych okoliczności WSA w Warszawie trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia właściwości organu stanowiącego naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji (w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a.). Decyzja z dnia 7 marca 2017 r. została prawidłowo uznana za nieważną, natomiast zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia 4 kwietnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, mimo że powinien był stwierdzić jej nieważność. W odniesieniu do wniosku U.Z. o zasądzenie od Prezesa ZUS na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że wniosek ten nie może zostać uwzględniony, albowiem nie poniosła ona takich kosztów. Skargę kasacyjną składał bowiem organ, a odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła ona osobiście, nie będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.