II SA/Wa 1383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 6 a, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 – dalej jako ustawa o Policji) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 – dalej jako rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nakazującą W. K. i A. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż na podstawie przydziału nr [...] kwatery stałej (mieszkania służbowego KMO w W.) z dnia [...] września 1968 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. został przydzielony J. K. do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną L. K. i córką W. K. Obecnie w przedmiotowym lokalu zamieszkują W.K.i A. P. Według stanu na dzień [...] marca 2015 r. zadłużenie lokalu mieszkalnego z tytułu opłat czynszowych wynosiło około 95 tys. złotych. Komendant [...] Policji zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. powiadomił W.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. wezwano zainteresowaną do spłaty zadłużenia w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. Następnie pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Komendant [...] Policji powiadomił W. K. i A. P. o zakończeniu postępowania i możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów oraz złożenia oświadczenia końcowego. Wskazany organ decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nakazał W. K. i A.P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji W. K. złożyła odwołanie, wnosząc o rezygnację z dysponowania lokalem, co dałoby stronie możliwość spłaty zadłużenia i szanse na ubieganie się o inne mieszkanie. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż lokal położony w W. przy ul. [...] stanowi własność [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej - powołane na wstępie rozporządzenie. Przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca oraz zamieszkujący z nią w lokalu A. P. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnym, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. W.K. oraz A.P. są więc osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, a to oznacza, że lokal przy ul. [...] w W. zajmują bez tytułu prawnego. Według art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby, bez tytułu prawnego. Z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zaś wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Komendant Główny Policji podniósł, iż krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1. Przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej. Natomiast art. 89 ustawy o Policji, wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na je utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. W sprawie ustalono, iż sporny lokal nie został przydzielony W.K. i A.P. w formie decyzji administracyjnej. Nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są oni osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Tym samym strony nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Ponadto nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że zadłużenie lokalu wynosi obecnie około 95 tys. zł i nie zostało rozłożone na raty. Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącego zrzeczenia się dyspozycji przedmiotowym lokalem, co umożliwiłoby stronie ubieganie się o inne mieszkanie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu organy obowiązane są działać w oparciu o przepisy prawa, a te zobowiązywały organ do podjęcia działań prowadzących do odzyskania lokalu. Regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ponadto Komendant Główny Policji wyraził przekonanie, że w sprawie znajdują zastosowanie unormowania uchwały Nr [...] Rady Miasta [...], a szczególnie zapisy jej Rozdziału 5 odnoszące się do uprawnień do lokalu socjalnego. Zatem w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym właściciel mieszkania – [...] - weźmie je z urzędu pod uwagę. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgadzając się z ww. decyzją skarżąca podniosła, iż głównym powodem złożenia skargi do Sądu było nieuzyskanie od Komendanta Głównego Policji odpowiedzi na jej pismo z dnia 29 maja 2015 r., w którym zwróciła się z pytaniem o wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od wszczętego w 2001 r. postępowania o poróżnienie zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Sytuacji lokalowa, w której skarżąca się aktualnie znalazła, wynika poniekąd ze sposobu procedowania w sprawie przez organ policyjny. Ponadto skarżąca zasygnalizowała, iż nie otrzymała także odpowiedzi na propozycję wykupu zajmowanego lokalu mieszkalnego (pismo z dnia 23 października 2014 r.). Przyjęcie tej propozycji przez Komendanta [...] Policji uchroniłoby Gminę od poniesienia znacznych strat, a skarżącą od zadłużenia wynoszącego obecnie 103 tys. zł. Wykup pozwoliłby skarżącej zamienić lokal na mniejszy, a za dopłatę spłacić zaległości czynszowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy administracyjne dokonują kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie posiadając kompetencji do rozstrzygania o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy dotyczące mieszkań przeznaczonych dla policjantów, zawarte w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170). Zgodnie z art. 97 ust. 5 tej ustawy, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 95 ustawy o Policji stwarza podstawy do wydawania decyzji administracyjnych o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez policjantów, emerytów i rencistów policyjnych, a także osoby nieuprawnione. Zgodnie z art. 90 powołanej ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W sprawie niekwestionowany jest fakt, iż lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą należy do zasobów mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje również, że skarżąca i uczestnik postępowania – A. P. nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wymienione osoby nie legitymują się decyzją o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego, umową najmu, jak też uprawnieniami wynikającymi z resortowej ustawy emerytalno-rentowej. W odniesieniu do powyższego należy wskazać, iż problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (patrz wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii do uznania organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania tego przepisu nakaz wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu przepisy ustawy o Policji są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości, co do to zawartej w nich treści. Organy orzekające w sprawie postąpiły właściwie wydając decyzję nakazującą opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. przez skarżącą i A. P., bowiem art. 95 ust. 4 ustawy o Policji nakazuje wydać decyzję w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. W ustalonym stanie faktycznym organy Policji nie mogły odstąpić od wydania przedmiotowej decyzji, albowiem ma ona charakter związany, co jednoznacznie wynika z treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zbadał istotną dla rozstrzygnięcia sprawy sytuację skarżącej i uczestnika postępowania. Ustalił, iż ww. lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta [...]Policji. Lokal ten przydzielony został funkcjonariuszowi J. K. na podstawie decyzji z dnia [...] września 1968 r. Skarżąca, jako córka wymienionego w decyzji przydziałowej została uwzględniona w celu określenia przysługującego funkcjonariuszowi normatywu powierzchniowego mieszkania. Osoby wskazane w art. 89 ustawy, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego posiadanego przez policjanta. Po śmierci funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego, któremu przydzielono lokal mieszkalny, prawo do jego zajmowania również jest pochodne, bowiem przysługuje członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym (art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) - patrz wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt I OSK 264/14 (publik. jw.). Obecnie skarżąca (jak i A. P.) nie jest w stanie wykazać, iż posiada tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego. Sam ten fakt stanowi wystarczającą przesłankę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu bez konieczności powoływania się na wieloletnie zaległości czynszowe po stronie skarżącej. Argumentacja skarżącej dotycząca jej niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i tolerowania przez organ Policji wieloletniego stanu nieuiszczania opłat czynszowych nie może mieć wpływu na treść podejmowanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie, po stronie organów Policji istniała powinność orzeczenia o opróżnieniu przez skarżącą i uczestnika postępowania zajmowanego lokalu. Nie pozostawiono tego zagadnienia do uznania administracyjnego, a ponadto kwestia zrzeczenia się przez organ Policji praw do przedmiotowego lokalu pozostaje w jego autonomicznej gestii decyzyjnej i brak woli do załatwienia wniosku skarżącej o wykup lokalu, nie może mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji administracyjnej. Stąd też, oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym i dlatego też skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), została oddalona.