I OSK 2116/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 94/16 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 94/16 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2015 roku, nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Burmistrz Miasta B. przyznał K. T. zasiłek celowy w czerwcu 2015 r. w wysokości 180zł z przeznaczeniem na zakup szczepionki dla dziecka. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że dochód rodziny wyniósł 1.132,20 zł, a kryterium dochodowe rodziny trzyosobowej wynosi 1.368,00 zł. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o przyznaniu K. T. zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2015 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że w dniu [...] czerwca 2015 r. ujawniono, że K. T. ubiegając się o powyższe świadczenie zataiła, iż w maju 2015 r. osiągnęła dochód w wysokości 516,44 zł z tytułu alimentów na syna E.. Po uwzględnieniu tego nie wykazanego dochodu, faktyczny dochód rodziny W momencie ustalania prawa do świadczeń wyniósł 1.648,64 zł i przekroczył kryterium dochodowe rodziny wynoszące 1.368,00 zł. Organ uznał, że wypłacony zasiłek celowy w wysokości 180,00 zł został błędnie przyznany z przyczyn dotyczących wnioskodawczyni i został nienależnie pobrany. K. T. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W odwołaniu strona podniosła, że decyzja została wydana nieprawidłowo, dokumenty dotyczące sytuacji rodziny zostały nieprawidłowo przeanalizowane, a zasiłek jej się należał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że K. T. samotnie wychowuje dwójkę dzieci i za miesiąc maj 2015r. zadeklarowała dochód rodziny w wysokości 1132,20 zł, co stanowiło podstawę do przyznania rodzinie zasiłku celowego w czerwcu 2015 r. Jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2015 r. wystawionego przez Komornika przy Sądzie Rejonowym w Z. – w dniu [...] maja 2015 r. K. T. otrzymała także kwotę 516,44 zł z tytułu alimentów na syna E.. Ubiegając się o przyznanie świadczenia strona nie zgłosiła jednak tej okoliczności organowi prowadzącemu postępowanie. Tymczasem kwotę 516,44 zł należało zaliczyć do dochodu rodziny za miesiąc maj. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiodła K. T. wskazując na wysokość uzyskiwanego dochodu oraz na fakt, iż aktualnie nie podejmuje pracy z uwagi na chorobę syna i jego rekonwalescencję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę wskazał, że art. 106 ust. 5 ustawy służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Zdaniem Sądu, zasada weryfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnie pobranego świadczenia. Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Oznacza to, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Jeżeli taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej której skutki zostały już skonsumowane. Zdaniem Sądu, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zobligował organy administracji do dokonania poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok w całości zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, osoba która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby która takiego obowiązku nie realizuje, b) art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, c) art. 39 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez rażąco błędną wykładnię, bowiem przyznanie zasiłku celowego a następnie wypłata świadczenia wynikającego z wydanej decyzji, jej wykonanie, jak to określa Sąd, nie oznacza wygaśnięcia decyzji, nie oznacza jej wyeliminowania z obrotu prawnego wobec skonsumowania uprawnienia, co powoduje że wszystkie tryby nadzwyczajne przewidziane w postępowaniu administracyjnym mają doń zastosowanie, co również odnosi się do trybu określonego w art. 106 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 14 ustawy i art. 163 k.p.a. d) art. 109 o pomocy społecznej przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby która taki obowiązek realizuje, zwłaszcza, że niedopuszczalnym jest zastosowanie instytucji nienależnie pobranego świadczenia, gdy występuje w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu świadczenia, gdyż to wprost wynika z art. 106 ust. 5 tej ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a., orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponieważ skarga została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie organ wiąże z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie albowiem nie zapadło w niej wcześniej żadne inne orzeczenie sądu, które z mocy tego przepisu byłoby wiążące. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera natomiast regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym także wskazania co do dalszego postępowania. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa w stosunku do decyzji organu I instancji, to naruszyłby ten przepis gdyby nie uchylił tej decyzji, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie sąd I instancji uchylając decyzję organu I instancji nie naruszył zatem art. 135 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego to w istocie sprowadzały się one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wywiera skutki ex nunc, to jest na przyszłość. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r., II GSK 153/09 i z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12, M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. s.47 i nast.). W związku z powyższym nie można wykluczyć wywierania przez decyzje konstytutywne skutku wstecznego, jednak jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 993/12 , z 14 grudnia 2012 r., I OSK 1100/12, z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12, z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 985/13). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż nie było trafne stanowisko Sądu I instancji, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jako konstytutywna wywołuje zawsze skutki ex nunc. Słusznie jednak Sąd I instancji przyjął, że istotnym elementem stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie było zrealizowanie w całości decyzji o przyznaniu zasiłku, co powoduje, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie mógł do takiej decyzji znaleźć zastosowania. Należy zwrócić uwagę na wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ma zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 I OSK 988/13 i z 14 października 2015, I OSK 517/14). W sytuacji natomiast gdy istotne dla przyznania świadczenia okoliczności faktyczne miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia, ale zostały ujawnione po jej wydaniu, kodeks postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przewiduje możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Istnieje zatem możliwość podważenia w tym trybie decyzji już zrealizowanej, co powoduje, że niezasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do twierdzenia, że nie do przyjęcia jest by osoba, która nie realizuje obowiązku informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej znalazła się w lepszej sytuacji od osoby, która obowiązek ten realizuje. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, prawidłowo w tym zakresie powołując, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, art. 135 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.