I OW 218/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W., H. F., K. R., J. D., S. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o nadaniu na własność nieruchomości postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia 8 października 2015 r. (data wpływu do Sądu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckim poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku M. W., H. F., K. R., J. D. i S. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [...] listopada 1960 r. o nadaniu na własność S. P. nieruchomości o pow. 0,13 ha położonej w J., gmina C., wydanego na podstawie art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78, dalej dekret). W uzasadnieniu SKO podało, że pierwotny wniosek z 14 sierpnia 1999 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności orzeczenia został przez wnioskodawczynie złożony do Wojewody Mazowieckiego, który przekazał go pismem z 5 czerwca 2000 r. Kolegium, uznając je za właściwe w sprawie. W dalszej kolejności SKO, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z 20 sierpnia 2013 r. przekazało wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu, wyjaśniając, że organ, który wydał kwestionowane orzeczenie nie istnieje w obecnej strukturze organów administracji, natomiast dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. nie został uchylony i nadal obowiązuje. Obecnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu, o nadaniu nieruchomości na własność i o ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. Zadania starosty w tym zakresie, zgodnie z art. 19a dekretu, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Z dekretu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych dekretem. Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Taką regulacją szczególną jest art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525), zgodnie z którym wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Skoro starosta jest obecnie organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach rozstrzyganych na podstawie dekretu i sprawy te należą do zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach jest obecnie wojewoda. Na tej podstawie jest też Wojewoda organem wyższego stopnia wobec organów, które uprzednio rozstrzygały tego rodzaju sprawy na podstawie dekretu. Właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu jest wojewoda. SKO w uzasadnieniu wniosku wskazało także, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu postanowienia z 7 lutego 2014 r., nr 144/2014 o odmowie wszczęcia postępowania, podzielił tę argumentację SKO odnoszącą się do właściwości instancyjnej. W wyniku rozpoznania zażalenia stron Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody i umorzył postępowanie przed tym organem, przyjmując że nie jest on właściwy w sprawie. Skoro przepisy dekretu nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ogólne k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Kolegia nie są obecnie wyłączone od orzekania w sprawach indywidualnych załatwianych przez organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji organ wyższego stopnia należy ustalić stosownie do generalnej normy kompetencyjnej ustanowionej w art. 17 pkt 1 k.p.a. Jest nim SKO i do niego należy stwierdzenie nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej. W konsekwencji, w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Minister przekazał wniosek zgodnie z właściwością SKO. Kolegium wskazało, że nie podziela argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podkreśliło, że przepisy prawa nie są jednoznaczne, a orzecznictwo w sprawach właściwości organu orzekającego jako organ wyższego stopnia w sprawach dotyczących dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest rozbieżne. Zasadne jest rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że właściwym organem w sprawie jest SKO w Warszawie. Z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych nie wynika, aby samorządowe kolegia odwoławcze były obecnie wyłączone od orzekania w sprawach indywidualnych załatwianych przez organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. W tej sytuacji organ wyższego stopnia należy ustalić stosownie do generalnej normy kompetencyjnej ustanowionej w art. 17 ust. 1 k.p.a. W obecnym stanie prawnym- w ocenie Wojewody – organem wyższego stopnia właściwym w sprawach administracyjnych uregulowanych dekretem z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [...] listopada 1960 r. jest zatem SKO w Warszawie. Wojewoda podał, że podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r., dotyczące braku właściwości wojewody do orzekania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i Wojewodą Mazowieckim na tle rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia [...] listopada 1960 r., wydanego na podstawie art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wnisku o stwierdzenie nieważności jest organ wyższego stopnia wobec Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie. W obecnej strukturze organów administracji nie istnieją Prezydia Powiatowych Rad Narodowych. Bezsporne jednak jest, że sprawy objęte przedmiotowym rozstrzygnięciem nadal podlegają orzecznictwu administracyjnemu. Naczelny Sąd Administarcyjny akceptuje stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Podstawą wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1960 r. był m.in. art. 4 dekretu z 1955 r. Dekret ten nie został uchylony, pozostaje aktem obowiązującym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego dekretu w obecnym brzmieniu, o nadaniu nieruchomości na własność i o ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. Również według art. 14 tego dekretu, o zwolnieniu od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Zadania te, na podstawie art. 19a dekretu, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Obecnie zatem sprawy nadania nieruchomości na własność na podstawie dekretu z 1955 r. należą w pierwszej instancji do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Fakt wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie determinuje w sposób konieczny sposobu ustalania organu wyższego stopnia. W świetle aktualnego brzmienia art. 17 pkt 1 k.p.a. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administarcji rządowej nie ma znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia. Przepis ten zawiera ogólną regułę, nie reguluje jednak własciwości instancyjnej w sposób wyczerpujący. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w dekrecie z 1955 r. w aktualnym brzmieniu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. Za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 k.p.a. należy jednak przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), według którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 K.p.a. ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko przedstawione w postanowieniu NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OW 142/11 oraz z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. I OW 152/12. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. ----------------------- 4