I OW 152/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania H. B., G. M., Z. E., C. B., H. B., Z. B., B. Z., Z. T., M. B., A. B. od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości postanawia: wskazać Wojewodę W. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Wojewoda W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania złożonego przez spadkobierców W. B. w osobach: H. B., G. M., Z. E., C. B., H. B., Z. B., B. Z., Z. T., M. B. i A. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości położonej w P., obręb S., stanowiącej w dniu [...] kwietnia 1939 r. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało w/w odwołanie do rozpoznania Wojewodzie W. Wskazując na treść art.127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje, inny organ odwoławczy, Wojewoda twierdził, iż organ wyższego stopnia w stosunku do starosty należy ustalić w oparciu o art. 17 pkt 1 k.p.a. Organ wojewódzki powołał się w tym miejscu na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. ( sygn. akt II OPS 1/12), w której Sąd stwierdził, iż "...to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji-publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza, określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się .organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego." Podnoszono również, że zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.), właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji nie aktualizuje się, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego (np. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 oraz postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OW 53/11). W takiej sytuacji, stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), organem wyższego stopnia są - co do zasady - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zwracano też uwagę, iż interpretacja przeciwna (reprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.) prowadzi do pozbawienia normatywnego znaczenia przepisów, przewidujących w poszczególnych rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, kompetencję wojewody jako organu wyższego stopnia. Po wejściu w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie były by one bowiem zbędne, co kłóci się z zasadą racjonalności prawodawcy. Przepisy te nie zostały przez ustawodawcę uchylone, zatem są konieczne, aby wojewoda w tych rodzajach spraw posiadał kompetencje organu wyższego stopnia. W związku z powyższym, Wojewoda W. wnosił o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jako organu właściwego w niniejszej sprawie wraz z zasadzeniem kosztów postępowania. Odpowiadając na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania w opisanej na wstępie sprawie jest Wojewoda W. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podnosiło, iż podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1959 r. Nr 14, poz.78 j.t. ze zm.) a - zgodnie z art.11 ust. 1w/w dekretu - o nabyciu własności nieruchomości przez posiadaczy nieruchomości z innych tytułów niż dzierżawa oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia, orzeka starosta. Stosownie zaś do art. 19a dekretu, zadania starosty określone w art. 2, w art. 4 ust. 1, w art. 6 w ust. 3, w art. 11 w ust. 1, w art. 14 oraz w art. 19 w ust. 2 i 4 są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Z kolei, art.127 § 2 k.p.a. przewiduje, iż właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia zaś - w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.- w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Kolegium twierdziło, iż w w/w dekrecie wprost przewidziano, iż zadania starosty określone m.in. w art. 11 w ust. 1 dekretu, a zatem których realizacja nastąpiła w zaskarżonej decyzji, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zadania administracji rządowej w województwie wykonują: 1) wojewoda 2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży 3) organy niezespolonej administracji rządowej; 4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia 5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw; 6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Natomiast na podstawie art. 3 powołanej wyżej ustawy, wojewoda jest: 1) przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; 2) zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; 3) organem rządowej administracji zespolonej w województwie; 4) organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2; 5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; 6) reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; 7) organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.2). Skoro zatem w rozpatrywanym przypadku starosta działa, jako organ, o którym mowa w art. 2 pkt. 5) ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, to w tej sytuacji organem wyższego stopnia jest wojewoda ( art. 3 pkt 7 ustawy). Do jego bowiem właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów. Jest on zatem organem wyższego stopnia nad organem działającym w I instancji w zakresie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, gdy z odrębnych ustaw nie wynika inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. poz. 270 ze zm. ), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny ( także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy ( spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia ( spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wojewodą W. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. był sporem negatywnym i dotyczył rozpoznania odwołania złożonego przez wskazanych na wstępie spadkobierców W. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1959 r. Nr 14, poz.78 j.t. ze zm.). Zgodnie przy tym z art.11 ust. 1w/w dekretu - o nabyciu własności nieruchomości przez posiadaczy nieruchomości z innych tytułów niż dzierżawa oraz o ustaleniu ceny nabycia lub o zwolnieniu od obowiązku jej zapłacenia, orzekał starosta. Powyższy dekret utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( DZ. U. Nr 27, poz. 250). Ta z kolei ustawa została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 81). Akty te nie zawierały żadnych uregulowań, które przesądziły o właściwości organów wyższego stopnia w odniesieniu do organów orzekających na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzednio prezentowało pogląd, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie w/w dekretu jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tego rodzaju stanowisko ( już historyczne) oparte było m. in. na poglądzie, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668) starosta został upoważniony do wydawania niektórych decyzji w sprawach związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej a ponadto miał on kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis zaś art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 91, poz. 578) wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji starosty. Akcentowano też, że nowelizacja art. 17 pkt 1-3 k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ( Dz. U. Nr 162, poz. 1126), wprowadziła zasadę zgodnie, z którą w myśl art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są kolegia odwoławcze chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wreszcie Sąd podkreślał, że wojewoda – na zasadzie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 91, poz. 577) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 22, poz. 268) - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W odniesieniu zaś do spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych przez prezydia powiatowych rad narodowych na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., brak było takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody ( vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt I OW 17/05). Sytuacja zmieniła się jednak z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U Nr 31, poz. 206), tj. z dniem 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. ( sygn. akt I OW 28/09) – stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą obecnie wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. We wspomnianym wyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zatem, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przy tym – zdaniem Sądu - omawianych przepisów wskazywała, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów samorządu terytorialnego. W związku z powyższym obecnie, w zmienionym stanie prawnym, organem właściwym do prowadzenia postępowań o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydawanych w oparciu o dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest bezsprzecznie wojewoda. Nadmienić w tym miejscu wypada, że przedstawiony wyżej pogląd jest od kilku lat utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia w sprawach o sygn. akt: I OW 28/09, I OW 37010, I OW 41/10, I OW 65/10, I OW 104/10, I OW 105/10, I OW 107/10, I OW 14/11 i postanowienie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OW 143/12 oraz wyrok z dnia 8 października 2010 r. OSK 1691/09) i nie ma niego wpływu treść powołanej przez wnioskodawcę uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 (ONSAiWSA 2012/4/60), która ma moc wiążącą w sprawach dotyczących ustalenia organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdyż w przypadku rozpoznawania sporów kompetencyjnych, z uwagi na brak przepisów szczególnych, obowiązuje generalna zasada wyrażona w art. 199 P.p.s.a., iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.