II SA/Gl 1105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy odtworzenia treści aktu własności ziemi oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. G. (obecnie skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o odtworzenie treści zaginionego aktu własności ziemi z dnia [...] r. nr [...] oraz o odtworzenie części akt administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił odtworzenia aktu własności ziemi z dnia [...] r. Organ uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Zarazem nie można w tym zakresie stosować w drodze analogii przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na co powołano orzeczenia sądów administracyjnych. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi: - naruszenie art. 123 § 1 K.p.a. – co miało polegać na przyjęciu, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę do wydania kwestionowanego postanowienia; - naruszenie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; - `naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności; - naruszenie art. 7, 9, 10 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie poinformowania strony, iż rozpoznanie sprawy nie nastąpi w terminie określonym w art. 35 § 1 lub § 2 K.p.a.; - naruszenie przepisów art. 6, art. 8 i art. 40 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji skierowanie zaskarżonego postanowienia również do osób niebędących stronami w sprawie, co mogło naruszyć interes skarżącego; Oprócz tego podniesiono zarzut nieważności postępowania, oparty o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż w ocenie żalącego się, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem art. 123 § 1 K.p.a. W bardzo obszernym uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, iż w judykaturze zarysowały się trzy stanowiska odnośnie rozpatrzenia wniosku o odtworzenie akt administracyjnych. Wedle pierwszego z nich możliwe jest w takiej sytuacji zastosowanie, w drodze analogii, przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716 – 729 K.p.c.). Wedle drugiego, należy stosować, również w drodze analogii przepisy Działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeci pogląd zasadza się zaś na przekonaniu, iż zaginiony lub zniszczony dokument winien być odtworzony przy użyciu wszelkich, dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec tego organ zobligowany był do przyjęcia któregoś z tych stanowisk, gdyż istniały przesłanki do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wśród przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej odtwarzania zaginionych akt, stąd też brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Tym samym postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji było niezaskarżalne, a jego zakwestionowanie w postępowaniu zażaleniowym musiało skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 134 K.p.a., art. 141 § 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że postanowienie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy S. jest niezaskarżalne. Zarzucił również rażące naruszenie art. 123 § 1 K.p.a., co jego zdaniem miało polegać na wadliwym założeniu, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji. Fakt ten daje również podstawę do sformułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa opartego o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oprócz tego skarżący podniósł naruszenie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem przez organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie kwestii odtworzenia aktu własności ziemi mogło nastąpić w formie postanowienia, nie zaś decyzji. Wobec powołanych wyżej okoliczności wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji, względnie o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi ponownie przywołano argumentację podniesioną w toku postępowania administracyjnego akcentując, iż organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odtworzenia akt, przeprowadzając postępowanie dowodowe i dysponując fotokopią zaginionego aktu własności ziemi. W opisywanej sytuacji, o ile organ uznałby, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania winien wydać postanowienie w trybie art. 61 a K.p.a. i odmówić jego wszczęcia. Skoro zaś postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone zostały w nim pewne czynności, to tym samym uznano, iż takie postępowanie jest dopuszczalne, a jego finałem winno być rozstrzygnięcie orzekające o rekonstrukcji zaginionego aktu własności ziemi. W odpowiedzi na skargę organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zażalenie na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji było niedopuszczalne, gdyż aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania takiego postanowienia i zaskarżenia go w trybie zażaleniowym. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż w ramach prowadzonego postępowania nie badał merytorycznej zasadności wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrola prowadzona przez sądy administracyjne odnosi się do zaskarżonego aktu administracyjnego, przy czym Sąd nie jest związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając więc zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem przywołanego wyżej przepisu Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej K.p.a.) organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przywołana regulacja, nazywana w literaturze zasadą praworządności (legalności) doprecyzowuje zasadę wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej (do których niewątpliwie należą organy administracji publicznej) działają na podstawie i w granicach prawa. Organ podejmując określone działanie w toku postępowania administracyjnego zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy określony stan faktyczny odpowiada hipotezie obowiązującej normy prawnej, po wtóre zaś stwierdzić, czy norma ta jest możliwa do zastosowania w ramach przyznanych mu kompetencji. W tym miejscu podkreślić również trzeba, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia dwóch rodzajów norm prawnych: przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym oraz norm procesowych, wedle których będzie toczyło się postępowanie administracyjne. Następnym krokiem jest odniesienie tak ustalonego katalogu norm do zaistniałego stanu faktycznego, zbadanie, czy wyjaśnione są wszystkie okoliczności sprawy i ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego, na koniec wreszcie wydanie rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o odtworzenie aktu własności ziemi. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących odtworzenie akt administracyjnych (a więc również aktu własności ziemi, który niewątpliwie zaliczyć można do aktów administracyjnych), w oparciu o które możliwe byłoby ukierunkowanie postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Sądowi znane są rysujące się w judykaturze rozbieżności odnośnie załatwienia tego rodzaju wniosku, które zresztą były przywoływane przez skarżącego tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze. Dwa skrajne stanowiska zakładają odwołanie się (w drodze analgogii) albo do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101 ze zm. – dalej K.p.c.), a konkretnie do regulacji Części Pierwszej, Księgi Czwartej K.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1438/96 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 619/07 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 43/15), albo do przepisów Działu IX p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 926/08). Prezentowany jest również pogląd, iż tego rodzaju sprawy w ogóle nie należą do właściwości organów administracji publicznej, które nie mają podstaw prawnych do przeprowadzenia takiego postępowania. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych wyżej ustaw (K.p.c. lub p.p.s.a) w drodze analogii, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z przywołaną wyżej zasadą (art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP) oparcia rozstrzygnięć organów administracyjnych o przepisy prawa. Stosowanie analogii w procesie wykładni prawa administracyjnego procesowego jest co do zasady niedopuszczalne, zwłaszcza w przypadku odwołania się do wnioskowania w drodze analogii iuris, a więc "wyjścia" poza ramy aktu prawnego, będącego podstawą procesową działań organu i sięgnięcia, przy stwierdzeniu bliżej nieustalonych kryteriów "podobieństwa", do regulacji procesowych przewidzianych dla zupełnie innych postępowań, toczących się przed sądami. Z tego też względu zawarte w skardze wywody i sformułowane w tym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ administracji publicznej nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam, jak również nie może, w drodze takiego rozumowania, rozstrzygać żądania strony. Naraża się bowiem wówczas na skuteczny zarzut nieważności wydanego przez siebie aktu ze względu na działanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 123 § 1 K.p.a., który to przepis stanowi formalnoprawną podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, którego pogląd Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie podziela, przywołany przepis nie może być traktowany jako samoistna podstawa do wydawania postanowienia w przedmiocie odmowy odtworzenia aktu własności ziemi. Ustawodawca nie wskazał bowiem trybu w jakim odtworzenie to winno nastąpić, a w konsekwencji nie można a priori założyć, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie winno przybrać formę postanowienia. Rozpoznając wniosek o odtworzenie aktu własności ziemi Burmistrz Miasta i Gminy S. całkowicie pominął charakter aktu, którego wniosek ów dotyczył, co miało bezpośredni wpływ na wadliwe ukierunkowanie dalszych czynności. Przypomnieć wobec tego trzeba, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.) regulowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym – kwestie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W następstwie jej uchylenia z dniem 6 kwietnia 1982 r. sprawy, które do tej pory miały charakter administracyjnoprawny utraciły go, a na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.), zostały przekazane do rozpoznania sądom powszechnym. Wobec powyższego to sąd powszechny, o ile doszło do zniszczenia lub zagubienia aktu własności ziemi jest właściwy do jego odtworzenia w trybie i na zasadach określonych w K.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 999/12). Kwestie te umknęły z pola widzenia organu pierwszej instancji, który wobec złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie aktu własności ziemi winien albo uznać taki wniosek za niedopuszczalny i odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a K.p.a.) ewentualnie, zgodnie z treścią art. 66 § 3 wydać postanowienie o zwrocie podania, z równoczesnym poinformowaniem skarżącego, że jego rozpatrzenie leży w zakresie kognicji sądu powszechnego, o ile za zasadne uznałyby stanowisko prezentowane w przywołanym wyżej wyroku NSA. Wszczęcie i prowadzenie postępowania, w następstwie którego wydane zostało postanowienie z dnia 22 lipca 2015 r. było z tego punktu widzenia niedopuszczalne. Wnosząc zażalenie na to postanowienie (w którym wyraźnie wskazano, iż środek odwoławczy nie przysługuje) strona nie mogła oczekiwać uwzględnienia złożonego środka odwoławczego, albowiem wydania tego rodzaju aktu nie przewiduje żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 141 § 1 K.p.a. przypomnieć trzeba, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje postępowań w sprawie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, to tym samym nie przewiduje możliwości wydania w tym zakresie postanowienia rozstrzygającego tę kwestię. W konsekwencji nie ma również możliwości złożenia środka odwoławczego nawet wtedy, gdyby okazało się, iż organ tego rodzaju rozstrzygnięcie wydał. Wobec tego organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność środka odwoławczego w oparciu o art. 134 K.p.a. Stwierdzenie, że środek zaskarżenia jest niedopuszczalny nie należy bowiem do sfery uznaniowej organu lecz bezwzględnie obliguje organ do wydania postanowienia w tym zakresie z pominięciem merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpoznając zażalenie zgodnie z żądaniem strony organ odwoławczy milcząco uznałby, iż tego rodzaju akt jest zaskarżalny, do czego, jak już wcześniej wskazano, brak jest podstaw normatywnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze należy, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl