I GSK 969/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1343/15 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził koszty postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił przeciwko Ł. Ż. tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz na Fundusze Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Działając w trybie art. 80 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: upea) ZUS dokonał zajęcia środków pieniężnych na rachunku bankowym dłużnika w ING Banku Śląskim S.A. w K. W postępowaniu egzekucyjnym wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych. Uwzględniając treść art. 63 upea ZUS przekazał w tej sytuacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. powyższe tytuły wykonawcze celem prowadzenia łącznej egzekucji z rachunku bankowego dłużnika w ING Banku Śląskim S.A. w K. Dalej wystąpił kolejny zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej. Postanowieniem z 24 października 2013 r., sygn. akt I CO 1716/12 Sąd Rejonowy w Żorach wyznaczył Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. do łącznego prowadzenia egzekucji przeciwko dłużnikowi z rachunku bankowego dłużnika w ING Banku Śląskim S.A. w K. w trybie właściwym dla tego organu egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku dłużnika do wszystkich tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach z postanowieniem z [...] września 2015 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez ZUS na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że art. 59 § 5 upea wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, którymi są: zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. W sprawie, ZUS występuje w podwójnej roli, tj. jako wierzyciel i jednocześnie jako organ egzekucyjny, a zatem zażalenie zostało złożone przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu, ZUS nie posiada w tej sytuacji legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu z [...] sierpnia 2015 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z [...] września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że w sprawie sporny jest status strony skarżącej. W toku postępowania egzekucyjnego ZUS był od początku wierzycielem objętych egzekucją zobowiązań oraz jednocześnie miał w tym postępowaniu również status organu egzekucyjnego. Przywołując treść przepisu art. 63 § 1 upea wskazał, że wprowadza on zasadę powierzenia naczelnikowi urzędu skarbowego prowadzenia egzekucji administracyjnej w przypadku zbiegu egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego oraz inne administracyjne organy egzekucyjne. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona przez organ egzekucyjny, mający prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji. Sąd I instancji zgodził się z organem nadzoru, że zbieg egzekucji administracyjnych następuje do rzeczy lub prawa majątkowego i wyłącznie w tym zakresie można mówić o łącznym przejęciu do dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Organ ten nie przejmuje całej egzekucji, ale wyłącznie egzekucję ze składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg. Jednakże w wyniku przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego (v. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13). Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem przejęcia egzekucji do łącznego ich prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż., ZUS w odniesieniu do obowiązków objętych przejęciem i następnie łącznym prowadzeniem egzekucji przez inny organ egzekucyjny, utracił przymiot organu egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzucił wyrokowi Sądu I instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku poprzez przedstawienie dwóch sprzecznych poglądów w sprawie zbiegu egzekucji oraz wybranie jednego z nich w konkluzji wyroku bez przekonywującego uzasadnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do błędnych wniosków i w efekcie wydania niewłaściwego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. nieuzasadnionego uchylenia postanowienia zamiast oddalenia skargi; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.; dalej: pusa) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku odniesienia się do argumentacji merytorycznej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach zawartej w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2015 r. oraz w odpowiedzi na skargę, co w efekcie doprowadziło do wydania niewłaściwego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. nieuzasadnionego uchylenia postanowienia zamiast oddalenia skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 63 § 1 upea poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek uznania, że w następstwie przejęcia prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny, od którego egzekucję przejęto, pozbawiony zostaje możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że zbieg określony w ww. przepisie dotyczy tylko tego składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg, zatem naczelnik urzędu skarbowego nie przejmuje całej egzekucji, ale wyłącznie egzekucję z tego składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 1a pkt 7 upea poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek uznania, że organ egzekucyjny, od którego egzekucję przejęto w wyniku zbiegu, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada definicji organu egzekucyjnego, zawartej w art. 1a pkt 7 upea, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że organem egzekucyjnym jest nie tylko organ uprawniony do stosowania określonych w ustawie środków egzekucyjnych w całości, lecz również do stosowania ich w części, zatem pozbawienie organu możliwości egzekucji z określonego składnika majątkowego, pozbawienie możliwości stosowania określonego środka egzekucyjnego (w niniejszym przypadku - egzekucja z rachunku bankowego) nie pozbawia go możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych np. egzekucji z wynagrodzenia za pracę; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 59 § 5 upea poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek przyjęcia, że w sprawie wierzyciel utracił status organu egzekucyjnego, a zatem ma prawo złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena powinna doprowadzić do wniosku, że w sprawie wierzyciel nadal posiada status organu egzekucyjnego, a zatem nie ma prawa złożenia zażalenia, a w konsekwencji organ drugiej instancji był uprawniony a jednocześnie zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego złożonego przez takiego wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w środku prawnym zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA jako Sąd II instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w środku prawnym. Skarga kasacyjna została oparta na mogących mieć - zdaniem kasatora - istotny wpływ na wynik sprawy, powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Argumentacja autora skargi kasacyjnej uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do zarzutów środka prawnego. Dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest również, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Odwołując się do art. 141 § 4 ppsa skarżący kasacyjnie w istocie nie zarzuca, aby uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, co w powiązaniu z analizą pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe i pozwala uznać stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia za w pełni miarodajny. Omawiany zarzut sprowadza się do "przedstawienia dwóch sprzecznych poglądów w sprawie zbiegu egzekucji oraz wybranie jednego z nich w konkluzji wyroku bez przekonywującego uzasadnienia". Tego rodzaju sformułowanie, bez wskazania na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz jak powinno wyglądać w ocenie kasatora właściwe zastosowanie danego przepisu, jest wadliwe. Spór w sprawie związany jest z określeniem statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako uczestnika postępowania. Do kwestii tej sprowadzają się w istocie wszystkie zarzuty kasacyjne. Wskazany podmiot w trakcie postępowania egzekucyjnego był od początku wierzycielem w zakresie objętych egzekucją zobowiązań oraz jednocześnie miał w tym postępowaniu status organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 1a pkt 7 upea "organ egzekucyjny" to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Następstwem przejęcia na podstawie art. 63 § 1 upea egzekucji przez organ egzekucyjny do łącznego prowadzenia jest uzyskanie przez ten organ uprawnienia do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego także tych obowiązków, które uprzednio egzekwował organ egzekucyjny, od którego prowadzenie egzekucji przejęto. W konsekwencji, organ egzekucyjny od którego egzekucję przejęto zostaje pozbawiony możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Organ, który nie jest już uprawniony do stosowania wymienionych środków, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada zawartej w art. 1a pkt 7 upea definicji organu egzekucyjnego. Powyższy pogląd, sformułowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. (II FSK 2939/13 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc następstwem przejęcia egzekucji administracyjnej i sądowej do łącznego prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. było przejęcie tej, uprzednio prowadzonej w ograniczonym zakresie (co do obowiązków składkowych i z określonych środków, zatem tylko należności pieniężnych) przez dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego, a którego właściwość rzeczowa i miejscowa wynikała z art. 19 § 4 i 22 § 2 upea. W konsekwencji bowiem przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia, pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego (v. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13; publ. jw.). Organ egzekucyjny który przejął łączne prowadzenie egzekucji, przejął zarazem pełną realizację obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona nadal przez organ egzekucyjny - naczelnika urzędu skarbowego mającego prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji (v. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Piotr Przybysz, Lex Polonica). Ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozbawiony został prawa do stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym, czyli utracił przymiot organu egzekucyjnego, zgodnie z art. 59 § 5 upea przysługuje mu jako wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazany przepis tym samym ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie do podmiotów o przeciwnych interesach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 ppsa.