II GSK 3899/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. "B." S. A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/15 w sprawie ze skargi L. W. "B." S. A. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., oddalił w całości skargę L. W. "B." S. A. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: wnioskiem z dnia 19 grudnia 2013 r., L. W. "B." S.A. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "L. Z. W. - obszar [...] i [...]", położonego na terenie gminy C. w województwie lubelskim. Wnioskowany obszar pokrywał się z obszarem, na który udzielono: 1) na rzecz P. Co sp. z o.o. koncesji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "C.", położonym na terenie gmin: C., W. w województwie lubelskim, zmienioną decyzjami Ministra Środowiska z dnia: [...] lutego 2013 r., znak: [...], [...] lipca 2013 r., znak: [...], [...] listopada 2013 r., znak: [...], [...] stycznia 2014 r., znak [...]; 2) na rzecz O. U. Sp. z o.o. koncesji nr [...] z dnia [...] października 2007 r., na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w rejonie W., zmienionej decyzjami Ministra Środowiska z dnia: [...] kwietnia 2010 r., znak: [...],[...] października 2012 r., znak: [...],[...] lutego 2013 r., znak: [...]. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2014 r., odmówił udzielenia koncesji na rzecz skarżącej we wnioskowanym przez nią zakresie. Objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki, organ wskazał, że na dzień orzekania jedynym podmiotem, który mógłby, przy spełnieniu warunków określonych w ustawie, ubiegać się o prawo pierwszeństwa w ustanowieniu użytkowania górniczego na podstawie art. 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, 597 i 850, dalej: p.g.g.), była P. Co sp. z o.o. Wskazał, że wraz z udzieloną koncesją na rzecz P. Co sp. z o.o., Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Środowiska w dniu 31 lipca 2012 r. zawarł z P. Co sp. z o.o. umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu rozpoznawania złoża węgla kamiennego w obszarze "C." (złoże [...]i [...]). Umowa ta nadała P. CO sp. z o.o. wyłączne prawo do korzystania z przestrzeni nią określonej w celu rozpoznawania złoża węgla kamiennego. Zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego i udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny na rzecz skarżącej ze złoża objętego koncesją na rozpoznawanie tej samej kopaliny, spowoduje naruszenie tego prawa, w związku z faktem, że zarówno rozpoznawanie prowadzone przez P. Co sp. z o.o. jak i wydobywanie prowadzone przez skarżącą, dotyczyłoby tej samej przestrzeni i tej samej kopaliny - węgla kamiennego. Samo udzielenie koncesji na wydobywanie, bez względu na termin rozpoczęcia jego wydobywania, przekreślałoby sens geologiczny dalszego prowadzenia prac na podstawie udzielonej przez Ministra Środowiska koncesji na rozpoznawanie na rzecz P. Co sp. z o.o. i zawartej przez nią umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego. Organ wskazał ponadto, że umowa o ustanowienie użytkowania górniczego zawarta z P. Co sp. z o.o. obejmuje nie tylko złoże, ale także pozostałą część górotworu (wnętrze skorupy ziemskiej), a użytkownik górniczy jest uprawniony w tak określonej przestrzeni do wyłącznego jej wykorzystywania w celu rozpoznawania złoża, a także do wykonywania w jej obrębie wszystkich niezbędnych w tym celu robót i czynności w sposób określony obowiązującymi przepisami. Przestrzeń ta jest tożsama z przestrzenią obszaru koncesyjnego określonego w koncesji. Nie ulegało wątpliwości organu, iż zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania górniczego ze skarżącą nie pozostanie bez wpływu na prawo do dysponowania przestrzenią określoną w umowie o ustanowieniu użytkowania górniczego, jak również na prawa i obowiązki wynikające z udzielonej koncesji na rzecz P. Co sp. z o.o., obejmującej tę samą przestrzeń, ponieważ obie umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego jak i koncesje będą dotyczyły tego samego złoża usytuowanego w tożsamej przestrzeni górotworu. Za chybiony uznał organ zarzut nieuwzględnienia przez organ koncesyjny zaistnienia przesłanek wygaśnięcia koncesji rozpoznawczej P. Co Sp. z o.o. na podstawie art. 38 pkt 2 p.g.g. Odnosząc się do zarzutu zaniechania uzgodnienia wniosku z Ministrem Gospodarki i Wójtem Gminy C., organ wyjaśnił, że wymóg uzyskania uzgodnień dotyczy wyłącznie "udzielenia" koncesji, co wynika z brzmienia art. 23 ust. 1 p.g.g. Ponadto organ wskazał, iż zaniechanie przeprowadzenia uzgodnień, w przypadku uznania przez organ koncesyjny, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia koncesji w oparciu o naruszenie interesu publicznego, w tym racjonalnej gospodarki złożami, realizowało zasadę szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 p.g.g. Sąd stwierdził, że organ koncesyjny nie przyjął, iż podstawą do odmowy udzielenia koncesji było jedynie istnienie jednostkowego interesu społecznego podmiotu mającego dokonać rozpoznania złoża. Zbadał nie tylko formalnoprawne przesłanki udzielenia koncesji, ale także okoliczność spełniania materialnoprawnych warunków jej udzielenia, w tym okoliczności spełniania przez wnioskodawcę warunków określonych przepisami art. 24-26 p.g.g.. Sąd zauważył, że organ zbadał, czy nie zachodziły przesłanki do odmowy udzielenia koncesji określone w art. 56 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 29 p.g.g. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że wyrazem ochrony interesu publicznego w sprawie była nie tylko ochrona praw podmiotowych przyznanych innemu podmiotowi, który uzyskał koncesję poszukiwawczą, ale także działanie w zgodzie z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji RP. Za słuszne Sąd uznał stanowisko organu, że miarą interesu społecznego była w tym przypadku dokładność rozpoznania geologicznego, co w konsekwencji stanowiło także racjonalną gospodarkę złożami, co jest warunkiem przyznania koncesji. Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie było ocen przypisywanych Ministrowi Środowiska przez skarżącą, która zarzucała, iż odmowa udzielenia jej koncesji znajdowała swoje uzasadnienie w groźbie roszczeń odszkodowawczych opartych na umowach o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji. Z akt sprawy wynikało, że podejmując zaskarżoną decyzję organ rozważył argumenty wynikające z umów międzynarodowych, jednakże nie podzielił związanych z nimi argumentów P. Co sp. z o.o. Sąd zauważył, że organ wyraźnie wskazał, iż w kwestii posiadania ekspektatywy prawa pierwszeństwa oraz naruszania międzynarodowych umów w sprawie wzajemnego popierania i ochrony inwestycji właściwy jest odpowiednio sąd powszechny albo trybunał arbitrażowy. Za błędny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 p.g.g., z uwagi na to, że art. 23 ust. 1 pkt 2 dotyczy koncesji na wydobywanie kopalin z gruntów pod wodami śródlądowymi oraz z obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, co nie ma jakiegokolwiek związku ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Za bez znaczenia dla sprawy Sąd uznał odwołanie się skarżącej do art. 9 ust. 1 p.g.g., który określa wyłącznie niektóre wymagania dotyczące trybu postępowania w sprawach dotyczących tzw. współdziałania w postępowaniu koncesyjnym i brak jakichkolwiek podstaw, by traktować go jako rozwiązanie nakazujące takie współdziałanie zarówno w postępowaniu zmierzającym do wydania koncesji, jak i podjęcia decyzji w przedmiocie jej odmowy. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 38 pkt 2 (art. 38 ust. 1 pakt 2) p.g.g., gdyż nie zachodziła przewidziana tam przesłanka bezprzedmiotowości koncesji nr [...]. Brak było bowiem jakichkolwiek podstaw aby zakładać, że cel działalności prowadzonej przez P. Co sp. z o.o., jakim jest udokumentowanie złoża co najmniej w kategorii C1 nie może zostać osiągnięty, a w konsekwencji koncesja ta stała się bezprzedmiotowa bowiem złoże "L. obszar K [...] i [...]" zostało już rozpoznane. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w oczywistym interesie publicznym było uzyskanie bardziej dokładnego rozpoznania geologicznego. Zarówno utrata mocy koncesji, jak i utrata mocy użytkowania górniczego przysługującego P. Co sp. z o.o. nie wykluczały możliwości uzyskania przez tę spółkę roszczenia przewidzianego w art. 15 ust. 1 p.g.g. W tym zakresie Sąd podkreślił, że w zaistniałym stanie faktycznym skarżącej takie roszczenie nie przysługuje i przysługiwać nie może. Nie wykonała ona bowiem "rozpoznania" złoża w rozumieniu przyjętym przez prawo geologiczne i górnicze. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 p.g.g., Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy koncesja [...] oraz związane z nią użytkowanie górnicze na rzecz P. Co sp. z o.o. pozostają w mocy, ale czy w zaistniałym stanie faktycznym interes publiczny przemawia za czy przeciwko uzyskaniu przez skarżącą koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "L. obszar K [...] i [...]". W szczególności zaś wykazywanie utraty mocy koncesji nr [...] oraz związanego z nią użytkowania górniczego nie może następować w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zaskarżona decyzja nie opiera się na art. 29 ust. 1a p.g.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r., a przepis ten nie ma charakteru retroaktywnego i nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadnione Sąd uznał także argumenty skargi zarzucające, że organ koncesyjny nie badał oświadczeń P. Co sp. z o.o. dotyczących jej deklaracji związanych z budową kopalni obejmującej złoża od [...] do [...], a zwłaszcza czy pozostaje ona zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło koncesji na wydobywanie przez skarżącą kopaliny ze złoża "L. obszar K [...] i [...]". Nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego z pozostałych złóż, a w szczególności żadnych wniosków w tym zakresie nie składała P. Co sp. z o.o. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną L. W. "B." S. A. w B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pakt 1 lit. c) w zw. z art. 8 i z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana została bez uwzględnienia przez ten organ obowiązku interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść strony postępowania o ile nie stoi temu w opozycji interes społeczny, jak i zostały wydane w błędnie ustalonym stanie faktycznym; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze spółki przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu do powołania się na poglądy judykatury, bez żadnego wskazania wyroków, które Sąd uznał za znajdujące zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Wobec tego doszło do pozbawienia strony informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia; II. przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 29 ust. 1 p.g.g., poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie tego, że zachodziły przesłanki warunkujące odmowę udzielenia koncesji, podczas gdy warunki te nie zachodziły; wskazane naruszenie ogniskowało się także w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w ślad za Ministrem Środowiska, naruszył konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne – a zatem naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – zawężenie możliwości dostępu do podejmowania i prowadzenia działalności regulowanej i odmowę udzielenia koncesji; b) art. 23 ust. 1 pakt 3 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża nie wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania P. Co Sp. z o.o., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego. Poczynając od tych pierwszych Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. W punktach I b) petitum skargi kasacyjnej skarżąca pomieściła zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze spółki przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu do powołania się na poglądy judykatury, bez żadnego wskazania wyroków, które Sąd uznał za znajdujące zastosowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 i z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana została bez uwzględnienia przez ten organ obowiązku interpretowania wszelkich wątpliwości na korzyść strony postępowania o ile nie stoi temu w opozycji interes społeczny, jak i zostały wydane w błędnie ustalonym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tych zarzutów za zasadne. Zauważyć na wstępie należy, że zarzut ten nie jest pod względem konstrukcyjnym poprawnie sformułowany. W judykaturze podnosi się, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. zawiera katalog rozstrzygnięć jakie może, we wskazanych tam sytuacjach, wydać sąd administracyjny. "Uznać należy, że przepis ten – jak i art. 151 p.p.s.a. – samoistnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej" (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14). Powiązanie tych artykułów z art. 7 i 8 k.p.a. jest o tyle niepoprawne, że sąd administracyjny nie stosował tych przepisów k.p.a. – ponieważ sąd administracyjny stosuje przepisy postępowania zawarte w p.p.s.a. Natomiast zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie czy organ prawidłowo zastosował przepisy k.p.a. w toku niniejszego postępowania. W ocenie Sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, iż organ prowadząc i rozstrzygając niniejszą sprawę działał z uwzględnieniem słusznego interesu strony będącej wnioskodawcą jak i pozostałych stron tego postępowania, aż do kolizji tego interesu z interesem społecznym (interesem publicznym). Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji organ naczelny prawidłowo ustalił, że wyrazem ochrony interesu publicznego w niniejszej sprawie jest w szczególności działanie w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a., polegające na uznaniu przez organ, iż dokładność rozpoznania geologicznego złoża węgla kamiennego jako złoża surowca nieodnawialnego leży w interesie publicznym. Nadto WSA prawidłowo uznał, że: "stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i nie budzi wątpliwości". Skarżący w skardze kasacyjnej nie kwestionuje żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, a jedynie ogólnie zarzuca, że organ: "odstąpił od zbierania materiału dowodowego związanego z potrzebą zapewnienia wymaganego poziomu ochrony dla sfery praw i interesów Skarżącego", bez wskazania jaki jeszcze dodatkowy materiał dowodowy mógłby być zebrany lub uwzględniony dla wnikliwego i poprawnego rozpatrzenia sprawy. Z akt sprawy wynika, iż organ koncesyjny w toku postępowania umożliwił stronom zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, zgłaszanie wniosków dowodowych, przedstawienie własnych twierdzeń i argumentów na ich poparcie. Z tych możliwości strony szeroko korzystały w czasie całego postępowania. Nadto organ przeprowadził w toku postępowania rozprawę administracyjną. Żaden z wniosków dowodowych zgłoszonych przez strony nie został przez organ oddalony. Przechodząc do analizy pomieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 p.g.g., poprzez błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie tego, że zachodziły przesłanki warunkujące odmowę udzielenia koncesji, podczas gdy warunki te nie zachodziły. W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane naruszenie ogniskowało się także w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., w ślad za Ministrem Środowiska, naruszył konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne – a zatem naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – zawężenie możliwości dostępu do podejmowania i prowadzenia działalności regulowanej i odmowę udzielenia koncesji. Naczelny Sąd Administracyjny ten zarzutu uznał za niezasadny. Nie można podzielić twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że organ kasacyjny, a za nim Sąd I instancji, dokonały rozszerzającej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 p.g.g., ani że zastosowały ograniczenie w udzielaniu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w sposób naruszający wskazane przepisy Konstytucji RP. Rację ma Sąd I instancji, że: "wbrew twierdzeniom skarżącej organ koncesyjny nie przyjął, iż podstawą do odmowy udzielenia koncesji było jedynie istnienie jednostkowego interesu społecznego podmiotu mającego dokonać rozpoznania złoża. Organ zbadał nie tylko formalnoprawne przesłanki udzielenia koncesji, ale także okoliczności spełniania materialnych warunków jej udzielenia (...) skarżone rozstrzygnięcie zostało zatem podjęte na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a ocena wniosku dokonana została w oparciu o przewidziane w art. 29 pgg przesłanki do odmowy udzielenia koncesji." Zatem słusznie Sąd I instancji uznał, iż organ prawidłowo przyjął, że: "miarą interesu społecznego jest w tym przypadku dokładność rozpoznania geologicznego, co w konsekwencji stanowi także racjonalną gospodarkę złożami, co jest warunkiem przyznania koncesji", a która mieści się w określonej w art. 29 ust.1 p.g.g. przesłance interesu publicznego. (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył wskazany przepis art. 29 ust. 1 p.g.g. oraz wskazane przepisy Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 23 ust. 1 pakt 3 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o odmowie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża nie wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki (w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie). Skarżąca kasacyjnie stara się uzasadnić zarzut naruszenia art. 23 ust.1 p.g.g. przez pryzmat art. 106 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, iż art. 106 § 1 k.p.a. jest przepisem procesowym określający zasady i tryb dokonywania uzgodnień z innym organem (tzw. organem wpadkowym). Przepis ten ma charakter generalny i w sposób samodzielny nie wyznacza obowiązku współdziałania organów w każdym stanie prawnym i faktycznym, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy współdziałania organów lub braku takiego współdziałania. Natomiast dopiero przepisy prawa materialnego wskazują organy właściwe do uzgodnień i zakres przedmiotowy tychże uzgodnień. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 3 p.g.g.; "Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla wymaga uzgodnienia" z właściwym ministrem. Nie można nie zauważyć, iż art. 23 ust. 1 pkt 3 p.g.g. wprost wskazuje jaki rodzaj decyzji administracyjnej wymaga uzgodnienia z organem współdziałającym, tzn. w sposób jasny i jednoznaczny odnosi się tylko do decyzji pozytywnej ("udzielenie koncesji"), a nie negatywnej ("odmowa udzielenia koncesji"). Nie ma w tym przepisie także mowy ogólnie o np. "decyzji w sprawie, albo w przedmiocie koncesji". Rację ma zatem Sąd I instancji, który stwierdził, iż: "Zakres obowiązku tzw. współdziałania w postępowaniu koncesyjnym kształtowany jest ustawą (prawem geologicznym i górniczym). Współdziałanie to poprzedza udzielenie koncesji, a nie decyzję w przedmiocie jej odmowy, co potwierdza konstrukcja art. 23 ust. 1 pgg. Przeciwne rozwiązanie (jak tego chce skarżąca) rażąco naruszałoby zasadę wypowiedzianą w art. 7 Konstytucji oraz w art. 6 kpa. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje odwołanie się skarżącej do art. 9 ust. 1 pgg. Przepis ten określa wyłącznie niektóre wymagania dotyczące trybu postępowania w sprawach dotyczących tzw. współdziałania w postępowaniu koncesyjnym i brak jakichkolwiek podstaw, by traktować go jako rozwiązanie nakazujące takie współdziałanie zarówno w postępowaniu zmierzającym do wydania koncesji, jak i podjęcia decyzji w przedmiocie jej odmowy." (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.