IV SA/Wa 2089/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę IV SA/Wa 2089/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań M. i W. M. oraz P. N. od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W. (dalej "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] października 2012r., sprostowanej na postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wjazdem na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], część działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...], [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja", "teren inwestycji"), utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: 1. W dniu 19 kwietnia 2012 r. S. P., reprezentowany przez Panią A. Z., złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., sprostowaną postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji 3. M. i W. M. oraz P. N. wnieśli do SKO odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy, zarzucając decyzji Zarządu Dzielnicy szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy, SKO utrzymało decyzję Zarządu w mocy. Uzasadniając zaskarżoną do Sądu decyzję, SKO wskazało w szczególności, co następuje: Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w przypadku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota tej zasady sprowadza się więc do możliwości dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ae zra.), zwanej dalej " ustawą". Obowiązujące przepisy ustawy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących, ani swobody interpretacyjnej. Związany charakter decyzji koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wszelkie wątpliwości w stosowaniu przepisów ustawy (gdy organ nie jest w stanie bezspornie wykazać sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa), należy interpretować na korzyści inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, jest władny wydać decyzję odmowną (odmawiająca ustalenia tych warunków) tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: 'Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, publ. ONSA i WSA 2007r. Z. 6 , poz. 143 s. 151 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o oto, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzić należy, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Należy wskazać, że aby wydać ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie wskazuje wcale, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Jak trafnie wskazano w doktrynie, warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 LEX nr 194346 i wyrok WSA z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04). Dodać również należy, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. "Jednocześnie w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić.(por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2289/07)." Ponadto zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje określoną funkcję, oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem spełniającym taką samą funkcję. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania budynków tego samego rodzaju co już istniejące, (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 503). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami na których planowana była inwestycja ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wskazano, iż na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Planowana inwestycja jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i stanowi kontynuację jego funkcji. (...). Wskaźnik dla analizowanego obszaru kształtuje się w granicach od 14% do 59%. Średni wynosi 36%. Wyznacza się wskaźnik max 45% uwzględniając, że na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie wskaźniki wynoszą: O. 26 (budynek jednorodzinny) - 20%, N. 40 (budynek jednorodzinny) - 39%, N. 40A (budynek jednorodzinny) - 55%, N. 40B (budynek jednorodzinny) - 55%, N. 42 (budynek jednorodzinny) - 55% B. 51 (budynek wielorodzinny) - 41 %. (...). W analizowanym obszarze średnia wysokość budynków wynosi 3 kondygnacje, średnia wysokość elewacji frontowej wynosi ok. 8m. Wyznacza się wysokość budynku 3 kondygnacje, wysokość elewacji frontowej max lim uwzględniając, że na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie wysokości budynków wynoszą: - O. 26 (budynek jednorodzinny) - ok. 8m - N. 40 (budynek jednorodzinny) - ok. 11 m - N. 40A (budynek jednorodzinny) - ok.l 1 m - N. 40B (budynek jednorodzinny) - ok. 11 m - N. 42 (budynekjednorodzinny) - ok.l 1 m - B. 51 (budynek wielorodzinny) - ok. 11 m. W analizowanym obszarze budynki mają zróżnicowane kształty dachów. Ustala się dach płaski lub o niewielkim spadku. Ustalenie paramentów planowanej inwestycji nastąpiło zgodne z przepisami w/w rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu należy wskazać, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, wt jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05 LEX nr 191978). Ponadto bez znaczenia dla prawidłowości wydanej w niniejszej sprawie decyzji jest fakt, że stronom nie zostały doręczone postanowienie uzgadniające. Skoro bowiem postanowienie jest ostateczne i nie zostało wzruszone w sposób przewidziany przez k.p.a., to wiąże zarówno organ wydający decyzję jak i organ II instancji. Strona która bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu ma bowiem środki prawne do wzruszenia takiego postanowienia. Bezzasadne jest uznanie, że na organie administracji prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego -wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1016/08, LEX nr 563527. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania -wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 23.9/08, LEX nr 515197. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05 LEX nr 191978). Należy powołać także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku sygn. akt. IV SA/Wa 905/04 z dnia 31 maja 2005 r. "....w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest stanowisko, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (tak m.in. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996 r. sygn. akt. OPK 22/96)." W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, spór cywilnoprawny dotyczący prawa do nieruchomości i przebiegu granic nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 19 września 2002 r. sygn. akt SA/Sz 3200/2000). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy), zatem w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. To, czy i takie prawo inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W świetle akt sprawy część graficzną analizy wykonano na kopiach mapy z pieczęciami Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (karta nr 53 akt organu I instancji). Oczywiste omyłki pisarskie, polegających na błędnym wpisaniu daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania i błędnym wpisaniu, w części tekstowej analizy, nazwy ulicy, do której ma dostęp teren planowanej inwestycji, zostały sprostowane postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Zarządu Dzielnicy [...] W., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. [...]. Z nadesłanych nadesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, iż organ pismem z dnia 7 września 2012 r., zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków i zastrzeżeń, a zatem zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa niezasadny. Ponadto mógłby on odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykazałaby, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu, nie mają wpływu na treść niniej szego rozstrzygnięcia, orzeczono jak w sentencji. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając rozstrzygnięciu: 1. Naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: a) Art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ustalającej wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie "max. 45%" to jest wyższym od średniej wielkości parametru dla obszaru analizowanego wynoszącym 36% bez uzasadnienia w analizie urbanistyczno — architektonicznej motywów takiego wyznaczenia parametru, odstępując tym samym od zasady wyrażonej w §5 ust. 1 rozporządzenia, podczas, gdy niezastosowanie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego dopuszczalne jest tylko gdy organ uzasadni to w analizie, czego nie uczynił, co z kolei prowadzi do konstatacji, iż przy braku uzasadnionych okoliczności wyznaczając parametr, organ winien się oprzeć na sposobie o którym mowa w ust.1 b) Art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z §6 ust 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ustalającej wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie "max. 22m" to jest wyższym od średniej wielkości parametru dla obszaru analizowanego wynoszącym 15,7m, bez uzasadnienia w analizie urbanistyczno — architektonicznej motywów takiego wyznaczenia parametru, odstępując tym samym od zasady wyrażonej w §6 ust. 1 rozporządzenia, podczas, gdy niezastosowanie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego dopuszczalne jest tylko gdy organ uzasadni to w analizie, czego nie uczynił, co z kolei prowadzi do konstatacji, iż przy braku uzasadnionych okoliczności, organ wyznaczając parametr winien się oprzeć na sposobie o którym mowa w ust.l c) Art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z §7 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, ustalającej wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji na poziomie "max.llm" to jest wyższym od średniej wielkości parametru dla obszaru analizowanego wynoszącym 8m, bez uzasadnienia w analizie urbanistyczno — architektonicznej motywów takiego wyznaczenia parametru, odstępując tym samym od zasady wyrażonej w §6 ust. 1 rozporządzenia, podczas, gdy niezastosowanie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego dopuszczalne jest tylko gdy organ uzasadni to w analizie, czego nie uczynił, co z kolei prowadzi do konstatacji, iż przy braku uzasadnionych okoliczności organ wyznaczając parametr winien się oprzeć na sposobić o którym mowa w ustl d) Art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z §8 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w której odstąpiono od wyznaczenia szczegółowej geometrii dachu tj. kątu nachylenia, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki i ograniczenie się do ustalenia, iż dach może być płaski lub o niewielkim spadku, podczas, gdy powołana norma prawna nakazuje szczegółowe liczbowe określenie w/w parametrów, zaś powody odstąpienia od ich wyznaczenia winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w analizie architektoniczno — urbanistycznej 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7, 11 i 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w której nierozpatrzono i niezebrano wszechstronnie materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, iż średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 8m, zaś budynki mają 3 kondygnacje, podczas gdy średnia wysokość budynków wynosi 9 m, zaś budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość 9m, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego określenia parametru nowej zabudowy określonego w §7 ust.l rozporządzenia. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: Przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia pięciu warunków wymienionych w punktach 1 – 5 tego przepisu. W świetle art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Szczegółowy sposób wyznaczania parametrów wskazuje rozporządzenie. Przepisy rozporządzenia przewidują pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów Należy podkreślić, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania (...) przewiduje praktycznie w odniesieniu do każdego wskazanego w nim parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów (por.§4 ust.1 – 3, §7 ust.1 i 3), ale w szczególności zezwalając na stosowanie pewnych odstępstw (por.§4 ust.4, §5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.4). Powyższe znajduje swoje oczywiste uzasadnienie z uwagi na zróżnicowanie stanów faktycznych, na podstawie których organ ma orzekać w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wynikającą stąd konieczność zachowania pewnej elastyczności w kwalifikowaniu stanu faktycznego. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wnioski płynące z analizy stanu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji, dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja spełnia kryteria dobrego sąsiedztwa, określone w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, zarówno co kwestii natury zasadniczej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, itd.), jak i co do kwestii szczegółowych, tj. poszczególnych parametrów, wyznaczonych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. W świetle tej analizy uprawnionym było w szczególności: 1) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 45%, 2) wskaźnika szerokości elewacji frontowej od ulicy O. na maksymalnie 22 metry, 3) ustalenie wysokości elewacji frontowej na 11 metrów. Powyższe wynika z faktu, że teren inwestycji znajduje się w pobliżu zabudowy o zbliżonych parametrach, wyszczególnionej w decyzjach organów obu instancji (w szczególności sąsiadujący z terenem inwestycji budynek wielorodzinny, posadowiony przy ulicy B.). W ocenie Sądu ustalenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z odstępstwem od wartości średnich dla obszaru analizowanego nastąpiło w granicach uznania przyznanego organom przepisami §5 ust.2, §6 ust.2, §7 ust.4 rozporządzenia. Przyjęte rozwiązania nie naruszają ładu przestrzennego. Wprawdzie trafnie podnosi skarga, że ustalenie decyzji "geometria dachu – dach płaski lub o niewielkim spadku" nie określa w sposób precyzyjny maksymalnego dopuszczalnego kąta spadku, niemniej w ocenie Sądu powyższe nie rodzi realnego ryzyka ewentualnego nadużycia tego zapisu przez inwestora (tj. wybudowania dachu o znacznym spadku). Nie można bowiem przyjąć, że nieoperowanie przez decyzję Zarządu Dzielnicy liczbowym limitem dopuszczalnego spadku dachu mogłoby stanowić upoważnienie do określenia tego spadku w pozwoleniu budowlanym w sposób dowolny, w oczywisty sposób wypaczający intencję dopuszczenia jedynie nieznacznego spadku dachu. Tego rodzaju postanowienie pozwolenia budowlanego narażałoby się bowiem na sankcję nieważności. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.